Банковское регулирование и надзор

Введение

Несмотря на то, что интеграция национальных банковских систем в международную банковскую систему происходит разнонаправлено, практика последних 20 лет показала, что в периоды мировых финансовых кризисов аккумулирование банковских рисков в отдельных странах достигает пиковых значений, нередко влекущих коллапс кредитных организаций, невозможность осуществлять деятельность в нормальном режиме. Роль банковского надзора в современных условиях трудно переоценить, поэтому в настоящее время особое внимание делового сообщества и экспертов приковано к стартовавшей в 2017 году в России реформе банковского надзора. Начался процесс пересмотра широкого спектра надзорных директив и структурные трансформации: созданы ООО «Управляющая компания Фонда консолидации банковского сектора» и Департамент банковского надзора в Банке России, призванные снизить уровень рисков и оздоровить банковский сектор. Этими обстоятельствами определяется актуальность темы проводимого исследования.
В научной литературе эта проблематика исследуется в трудах таких отечественных ученых, как Л.А. Бадалов, Ю.А. Ровенский, Ю.Ю. Русанов, Н.Н. Наточеева, М. И. Крупко, В. И. Мищенко, А. М. Мороз, С. В. Науменкова, Н. Г. Пайтра, Г. А. Панасенко, Б. И. Пшик, С. М. Свалка, Р. И. Тыркало, С. А. Цыганов, и др.
Отдавая должное их наработкам, заметим, что не все аспекты данной проблемы в достаточной степени раскрыты, в частности, это касается отсутствия единых подходов к формулировки механизма выявления факторов риска при осуществлении надзора за банковской деятельности, который давал бы возможность выявлять проблемы на ранних стадиях их возникновения, оценивать уровень капитализации и прогнозировать тенденции развития, реформирования отечественного банковского регулирования в контексте внедрения международных стандартов банковского надзора в условиях глобализационных процессов, а также присутствия банков с иностранным капиталом в банковской системе и процессов консолидации отечественных банков и т.д.
Цель написания реферата – на основе анализа состояния банковского контроля и надзора за деятельностью банковского сектора в постсоветских республиках, уточнить теоретико-методологические основы банковского контроля и регулирования. К задачам проводимого исследования относятся:
проанализировать теоретическую базу функционирования национальных схем банковского надзора;
провести структуризацию систем банковского надзора;
проанализировать специфику инструментария банковского надзора в постсоветских республиках.
Информационную основу исследования составляют нормативные и законодательные акты, регулирующие деятельность банков, в частности банковское законодательство, инструкции и положения; научные труды отечественных и зарубежных экономистов по теории банковского дела, банковского менеджмента; научные и практические исследования в профессиональных экономических изданиях, материалы научно-практических конференций и семинаров, периодических изданий.

1. ПОНЯТИЕ, ВОСТРЕБОВАННОСТЬ И НАЦИОНАЛЬНЫЕ СХЕМЫ ЭВОЛЮЦИИ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА

На ранних стадиях развития центральных банков функции надзора не выделялись в качестве обособленных и не были направлены на решение пруденциальной задачи — защиты интересов вкладчиков и кредиторов. Отдельные функции наблюдения за банками принадлежали, как правило, министерствам финансов. Так, Государственный ассигнационный банк Российской империи до 1811 года занимался главным образом эмиссионно-кассовым обслуживанием государственных учреждений. При императоре Александре I при министерстве финансов в империи впервые был сформирован орган банковского надзора - Третье отделение при Канцелярии. В 1817 г. при министерстве финансов был создан прототип Комитета банковского надзора под названием «Совет государственных кредитных установлений». Объектами его надзора выступала система казенных банков, а также Комиссия погашения долгов.
В соответствии с законом «Учреждение государственного контроля», изданным в 1892 году, в структуру контроля за казенными банками входили Государственный контролер, центральные и местные учреждения Государственного контроля и Совет Государственного контроля.
Не останавливаясь подробно на вопросах эволюции европейской и американской систем банковского надзора, (на эту тему существует обширная литература), можно отметить, что специализированные органы банковского надзора были сформированы значительно позже появления первых центральных банков, и процесс совершенствования банковского надзора не прекращается.
Вместе с тем, ввиду относительной «молодости» банковского надзора и его особой природы, а также в силу постоянного усложнения деятельности центральных банков в мировой финансовой системе, единого подхода к определению данной научной категории в литературе не сложилось до сих пор.
Особая природа банковского надзора определяется тем, что он является объектом изучения как в теории административного и финансового права, так и финансовой экономической науки. М.В. Максимов и Д.Я. Калантырский вообще предложили рассматривать банковский надзор как самостоятельную отрасль права.
С точки зрения Л.Т. Казакбиевой банковский надзор существует в силу наличия необходимости в защите публичных интересов в сфере денежно-кредитных отношений. Поэтому в понятие банковского надзора автор включает государственно-правовой (публично-правовой) и экономический аспекты.
Е.Ю. Грачева тоже предлагает рассматривать банковский надзор в двух ракурсах:
1) строго регламентированную деятельность системы специально созданных государственных органов (система Банка России) за соблюдением законодательства, регулирующего банковскую деятельность;
2) звено в замкнутой системе управления финансами и денежными потоками с целью обеспечения стабильности банковской системы и эффективности перераспределения финансовых ресурсов.
В юридической литературе смысл банковского надзора сводится в основном к тому, что надзорная деятельность является регламентированной нормами права деятельностью центрального банка, включающей систему мероприятий по постоянному надзору за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства и требований, установленных нормативными актами центрального банка, а также предусматривает применение мер воздействия на нарушения законодательства с целью поддержания стабильности банковской системы, защиты интересов вкладчиков и кредиторов, эффективного функционирования финансового рынка и обеспечения финансовой безопасности.
То есть можно сформулировать следующее определение банковского надзора – это деятельность уполномоченного органа, необходимая для обеспечения защиты интересов клиентов коммерческого банка и обеспечения стабильности и надежной работы банковской системы в целом за счет снижения различных рисков, присущих банковской деятельности.
Банковский надзор и регулирование осуществляется Банком России в отношении коммерческих банков. Посредством установления пруденциальных норм монетарный регулятор воздействует на кредитную активность коммерческих банков, что приводит к росту или сжатию денежной массы в стране.
Главная цель банковского регулирования и надзора − поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Центральный банк, как правило, не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций.
Исходя из этой цели, Банк России должен решать следующие задачи:
предупреждать возможность возникновения системного банковского кризиса (путем снижения рисков утраты ликвидности отдельными кредитными институтами);
защищать интересы вкладчиков и кредиторов;
не допускать монополизации финансового капитала, поддерживать здоровую конкуренцию в банковском секторе экономики;
способствовать повышению эффективности банковского дела, росту профессионализма и добросовестности банковских работников.
Конкретное содержание банковского регулирования и надзора формируется под воздействием ряда факторов:
макроэкономическая ситуация в стране, состояние банковской системы;
социально-экономические приоритеты развития общества;
совершенство законодательной базы;
проводимая Банком России кредитная политика;
степень независимости Банка России от органов законодательной и исполнительной власти;
исторически сложившиеся особенности организации банковского надзора в стране.
Основополагающий принцип эффективного банковского надзора гласит о том, что органы банковского надзора должны быть уверены в том, что банки располагают процедурами всестороннего управления рисками (включая соответствующий надзор со стороны управления и высшего руководства) для выявления, измерения, контроля и управления всеми другими существенными рисками и там, где это необходимо, для резервирования капитала на покрытие этих рисков.
Надзорные органы могут применять к кредитным организациям предупредительные и/или принудительные меры воздействия. Предупредительные меры используются, в основном, на ранних стадиях возникновения недостатков в случае, если эти недостатки не угрожают интересам кредиторов банка и при условии надлежащего взаимодействия банка и его собственников с регулятором. Принудительные меры применяются в случае, если предупредительные меры воздействия не способствуют надлежащей корректировке деятельности банка, а нарушения касаются невыполнения банков требований нормативно-правовой базы в части регулирования банковской деятельности и непредоставления информации или предоставления неполной и/или недостоверной информации, а также возникновения угроз интересам клиентов вследствие проводимых банком сделок.
В мировой практике существует три вида организации банковского надзора:
вся полнота надзорных функций сосредоточена у Центрального Банка;
полномочия по надзору разделены между Центральным Банком и другими государственными органами;
создание специальной государственной организации по осуществлению банковского надзора и отделение его от Центрального банка

.
Для большинства современных правоведов банковский надзор – это, прежде всего, разновидность государственного финансового контроля. Определяя сущность контроля, М.В. Максимов пишет, например: «контроль предусматривает наличие отношений субординации между контролирующими и контролируемыми лицами и предполагает право контролирующего лица вмешиваться в оперативную и иную деятельность контролируемого субъекта, оценивать его деятельность с точки зрения как законности, так и целесообразности, а также оказывать на него управленческое воздействие или понуждать его к каким-либо действиям».


2. СТРУКТУРИЗАЦИЯ СИСТЕМ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА, ИЕРАРХИЯ И ВЗАИМОСВЯЗИ

В мировой теории и практике вследствие многообразия и особенностей эволюции национальных систем банковского надзора целостного представления о структуре банковского надзора до настоящего времени не сложилось.
Полагаем, что применение теории систем к организации банковского надзора позволит увидеть его в единстве составляющих всех его частей, разновременной динамики действия и взаимодействия. Методология системности позволит интегрировать вклад различных моделей и видов банковского надзора, не противопоставляя, а дополняя известные парадигмы и новации.
Этимологически слово «система» - это греческий эквивалент латинского «композиция». Семантическое поле понятия «система» включает термины «связь», «элемент», «целое», «единство», а также «структура» схема связей между элементами. В отличие от множества, система не является простым набором независимых элементов. Термин «система» предполагает взаимодействие составляющих элементов, причем система как целое обладает свойствами, отсутствующими у ее составных частей. То есть «система есть множество взаимосвязанных элементов. Следовательно, понятие «система банковского надзора» предполагает одновременное наличие нескольких элементов, компонент, частей, подсистем, звеньев.
Все элементы в любой целостной экономической системе должны находиться в постоянном взаимодействии. Содержание взаимодействия обусловлено как природой составляющих ее элементов, так и факторов, оказывающих на нее воздействие. Взаимодействие - это процесс, внутреннее единство которого обеспечивается непрерывным изменением составляющих.
Именно системный подход применяет Т.Э. Рождественская, рассматривая систему банковского надзора как структурированное единство взаимосвязанных элементов и доказывает, что банковский надзор включает в себя субъекты (Центральный банк) и объекты надзора (кредитные организации, банковские группы, субъекты платежной системы), а также отношения, возникающие между субъектами и объектами надзора, цели и принципы надзора, а также регулятивную подсистему. Структурообразующим элементом системы «является публичный интерес, позитивно выраженный в целях банковского надзора».
С.Е. Дубова считает, что система банковского регулирования и надзора является сложной экономической системой, поскольку отвечает трем системным концепциям: структурной (в которой система рассматривается как целостность взаимосвязанных элементов), иерархической (при которой система любой сложности обязательно входит в систему более высокого уровня (надсистему), а каждый и ее элементов может рассматриваться, в свою очередь, в качестве системы) и функциональной (при которой система характеризуется входными и выходными параметрами и параметрами ее со стояния). Причем положение системы банковского регулирования и надзора рассматривается как подсистема государственного регулирования экономикой.
В данном случае речь идет, скорее, о подсистеме государственного финансового контроля, а не регулирования экономикой.
О.Ю. Гаврилюк, рассматривая банковский надзор как основное звено государственного надзора за деятельностью финансовых институтов, понимает его как «систему инструментов и методов, направленных на обеспечение развития банковского сектора экономики в интересах общества».
Полагаем, что формирование концептуального видения типовой системы банковского надзора (далее - СБН) предполагает использование ряда методологических принципов, а именно: классификации и группировки; комплексности; системности; аналитичности; сбалансированности; экономической эффективности.
С этих позиций предлагается понимать систему банковского надзора как совокупность условий, целей, принципов, стандартов, функций, форм, методов, инструментов и мер воздействия, направленных на повышение стабильности и устойчивости банковского сектора и обеспечение защиты интересов участников финансовых отношений.
Если с содержательной стороны, как мы установили выше, банковский надзор предполагает такие действия уполномоченного органа, как контроль (мониторинг), наблюдение, проверка (инспектирование) деятельности банков на соответствие требованиям, а в целом – это проведение мероприятий по обеспечению безопасности, устойчивости, стабильности и законности функционирования финансового сектора и всех участников финансовых отношений, то следующий этап нашего исследования – это определение структурных элементов типовой системы банковского надзора, т.е. реальное наполнение систем банковского надзора.
Л.В. Демченко предлагает классифицировать банковский надзор по следующим критериям:
1) в зависимости от предмета – функциональные виды надзора, а в зависимости от субъекта – институциональные;
2) в зависимости от нормативной природы надзора – общий (юридический) надзор и пруденциальный (финансовый) надзор;
3) в зависимости от метода проведения банковского надзора – дистанционный и контактный (инспекционный) надзор;
4) в зависимости от структуры надзорных органов – единый государственный надзорный орган, специальные органы надзора за выделенной областью, структуры смешанного типа;
5) в зависимости от технологии надзора – надзор, основанный на количественных требованиях; надзор, основанный на качественных требованиях; риск-ориентированный подход;
6) в зависимости от развития банковской деятельности – надзор за лицензированием банковской деятельности и постоянный (текущий) надзор за соблюдением федеральных законов и нормативных актов Банка России;
7) в зависимости от этапов функционирования кредитных организаций – контроль за созданием и регистрацией кредитных организаций; надзор за деятельностью действующих кредитных организаций; надзор за процессами реорганизации и ликвидации кредитных организаций.
Несмотря на многочисленность критериев, данная классификация не охватывает несколько значимых элементов банковского надзора, а именно цели, принципы, функции, стандарты, инструментарий и виды мер воздействия регулятора.


3. СОСТАВ И ФУНКИОНАЛЬНОСТЬ ИНСТРУМЕНТАРИЯ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА В ПОСТСОВЕТСКИХ РЕСПУБЛИКАХ

Выбор оптимального инструментария банковского надзора является одним из важнейших методологических вопросов формирующихся систем банковского надзора и регулирования в странах с переходным типом экономики, в том числе в России и Таджикистане. Сегодня актуальны задачи не только адаптации зарубежного опыта банковского надзора применительно к банковским системам и определение оптимального состава инструментов, но и реконфигурация тех инструментов, которые уже применялись на практике, но по каким-то причинам не смогли уменьшить или предотвратить банковские риски, не привели к устойчивости или стабилизации банковской системы. Либо не применялись по причине неготовности системы банковского надзора к их использованию.
В методической и научной литературе представлены различные подходы к определению состава инструментов банковского надзора и регулирования. Так, эксперты Всемирного банка приводят следующий перечень инструментов:
- инструменты макроэкономического контроля (резервные требования, политика процентных ставок, регулирование иностранных инвестиций в финансовый сектор);
- инструменты распределительного контроля, направленные на предоставление необходимых кредитных ресурсов для приоритетных секторов экономики (селективная кредитная политика, льготное кредитование);
- инструменты структурного контроля, обеспечивающие архитектуру финансового рынка (лицензирование видов банковской и небанковской кредитной деятельности, определение условий и правил слияния и банкротства);
- инструменты пруденциального контроля, направленные на обеспечение безопасного и устойчивого функционирования банковских и небанковских кредитных учреждений (требования к минимальному уставному капиталу, нормативы банковского надзора, правила классификации активов, резервирование в связи с «плохими» ссудами, кредитование);
- инструменты организационного контроля (правила ведения банковской деятельности, доступ к банковской информации);
- инструменты защитного контроля для потребителей финансовых услуг банков и других финансовых институтов (фонды страхования депозитов, публикация финансовой информации для общественности).
Основные принципы, которых необходимо придерживаться при формировании инструментария банковского надзора – это системность и комплексность построения совокупности контрольных и регулирующих критериев и взаимная увязка разнородных и разнокачественных инструментов.
С нашей точки зрения, все инструменты системы банковского надзора целесообразно разделить на две крупные категории: контрольно-надзорные инструменты и инструменты регулирования.
I. Контрольно-надзорные инструменты:
- инструменты макроэкономического контроля;
- инструменты распределительного контроля;
- инструменты структурного контроля;
- инструменты пруденциального контроля;
- инструменты организационного контроля;
- инструменты защитного контроля для потребителей финансовых услуг банков и других финансовых институтов;
- финансово-расчетные инструменты (расчет коэффициентов и лимитов для проверки соблюдения банком требований; оценка баланса банка; инструменты оценки финансово-экономических показателей).
II