Актуальные вопросы управления Фондом Национального благосостояния в условиях макроэкономической нестабильности

Введение

В условиях современных макроэкономических вызовов и шоков происходит модификация целей и механизмов формирования, инвестирования и использования средств Фонд национального благосостояния, что обусловливает объективную необходимость определения тенденций изменения этих бюджетных резервов как основы для разработки долгосрочных бюджетных стратегий и определения параметров бюджетных прогнозов1.
В XXI в. под воздействием современных макроэкономических вызовов и шоков происходит модификация целей и механизмов формирования, инвестирования и использования средств Фонда национального благосостояния, что обусловливает объективную необходимость выявления тенденций развития этих государственных финансовых резервов как основы для разработки долгосрочных бюджетных стратегий, направлений бюджетной политики на среднесрочную перспективу и определения параметров долгосрочных бюджетных прогнозов2.
Современные социально-экономические реалии обусловливают необходимость координации денежно-кредитной и бюджетной политики ввиду того, что глобальный финансовый кризис 2008–2011 гг. показал, что инструменты денежно-кредитного регулирования имеют краткосрочную макроэкономическую эффективность, а у инструментов бюджетной политики появляется время в условиях длительного спада для оказания благоприятного воздействия на социально-экономические процессы. Поэтому у публично-правовых образований, под которыми в ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации понимаются государственные и муниципальные образования, активизируется интерес к формированию суверенных фондов (далее — СФ), являющих, с одной стороны, государственными финансовыми резервами, а с другой стороны — активными институциональными участниками финансовых рынков с большими объемами инвестиций.
Суверенные инвестиционные фонды оказывают разнонаправленное влияние на международные финансовые отношения. Это связано с позитивными и негативными последствиями их использования, как на национальном, так и на глобальном уровне. К факторам положительного воздействия относят, прежде всего, высокую долю инвестиций на национальном рынке для фондов развития, что включает в себя социальные и инфраструктурные вложения.
Стоит отметить, что суверенные фонды в XX в. приняли новую эволюционную форму и на сегодняшний день выступают не просто фондами для покрытия циклических дефицитов государственного бюджета, а стали очень мощным финансовым институтом, ориентированным на инвестиции в инновационные отрасли и эффективной формой длинных денег для реализации стратегических целей в области макроэкономики. Вместе с тем можно положительно оценить реализацию такой цели, как международная финансовая интеграция на базе укрепления экономической связи между развитыми и развивающимися рынками.
В XXI в. суверенные фонды рассматриваются как инструмент антициклической бюджетной политики, позволяющий обеспечивать долгосрочную сбалансированность бюджетной системы, стабильность курса национальной валюты и ее покупательной способности, стабилизировать финансовые рынки и, как следствие, стимулировать рост реальных располагаемых доходов населения.


1. Изменения концептуальных подходов к формированию Фонда национального благосостояния
В последние годы цель и задачи формирования суверенных фондов постоянно изменяются. Так, в ХХ в. традиционно выделялись четыре вида суверенных фондов: стабилизационные, пенсионные резервные, сберегательные, развития. Целью стабилизационных фондов является минимизация влияния изменений рыночной конъюнктуры на бюджетную систему, их средства направляются на борьбу с кризисными явлениями и обеспечение проведения стабилизационной политики.
Функционирование финансово-правовой политики непосредственно связано c распределением денежных ресурсов государства, представленных в доходах бюджета. Бюджет выступает основополагающим звеном финансовой системы и средством в обеспечении финансовой – правовой политики. Кроме того, одним из способов обеспечения финансирования расходов бюджета на определенные цели является формирование и расходование резервных фондов. Устойчивость бюджета не в последнюю очередь зависит от того, как органы власти управляют публичными финансами на своей территории, используют налоговый и бюджетный потенциал государства3.
При этом управленческие функции данным финансовым органом выполняет Министерство финансов Российской Федерации. Порядок управления устанавливается Правительством. Некоторые функции также предоставлены Центральному Банку России, например, функции стабилизации государственного бюджета и управление проектами Правительства по инфраструктуре и промышленности, заграничными инвестициями.
Необходимо отметить, что на международном уровне в 2008 г. разработаны и внедрены 24 основополагающих принципа регулирования суверенных фондов, называемые также Принципами Сантьяго, к которым добровольно присоединяются члены Международного форума суверенных фондов. Эти принципы охватывают общие положения прозрачности, управления, отчетности и инвестиционной политики суверенных фондов, давая им общее направление устойчивости (в том числе финансовой) и разумности функционирования (в том числе инвестиционной деятельности)4.
Предназначение сберегательных фондов заключается в перераспределении стоимости невозобновляемых ресурсов в денежной форме в пользу следующих поколений. Фонды развития обеспечивают поддержку и развитие инфраструктуры, приоритетных отраслей экономики.
Предназначение современных суверенных фондов выходит за рамки простого сбережения средств и перераспределения пользу будущих поколений. Во-первых, суверенных фондов, становятся активным инструментом поддержания стабильного курса национальной валюты ввиду того, что в них накапливаются поступления иностранной валюты от экспорта сырья и несырьевых товаров, обеспечивая сдерживание темпов роста денежной массы в экономике

. Значит, косвенно об эффективности организации СФ можно судить по динамике курса национальной валюты.
В последние годы рубль подвержен значительным колебаниям (рис. 1), объемы СФ снижаются по отношению к ВВП (рис. 2), что позволяет делать вывод о частичном несоответствии бюджетной политики России современным
макроэкономическим вызовам.

Рисунок 1 – Динамика курса рубля к доллару США.
Источник: Солянникова С. П., Бондаренко Н. О. Тенденции развития суверенных фондов как инструмента бюджетной политики // Экономика и управление. – 2019. – № 1. – С.61.

Рисунок 2 – Динамика объемов средств российских суверенных фондов, %
ВВ
Источник: Солянникова С. П., Бондаренко Н. О. Тенденции развития суверенных фондов как инструмента бюджетной политики // Экономика и управление. – 2019. – № 1. – С.61.
Важной целью функционирования суверенных фондов является их использование как инструмента контрциклической (стабилизационной) бюджетной политики. Контрциклическое регулирование экономики предполагает в случае экономического роста проведение рестрикционной политики, направленной на предотвращение «перегрева», пополнение резервов, в частности СФ, сокращение государственных расходов. Во время спада, наоборот, государственные расходы повышаются, в первую очередь за счет использования резервов, СФ в том числе, и привлечения заимствований для стимулирования экономического подъема, а в большинстве случаев – для сокращения «глубины» кризиса.
Проциклическое регулирование осуществляется без явной привязки к экономическим циклам. В его рамках государственные расходы изменяются сонаправленно с развитием национальной экономики, что в современных условиях приводит к нарастанию различного рода дисбалансов.
При существующей системе управления на объем средств российскихсуверенных фондов в большей степени оказывают влияние внутренние, контролируемые Правительством факторы (величина бюджетного сальдо, размер госдолга), нежели внешние (цены на нефть, поступления таможенных пошлин). Данный факт свидетельствует о высокой степени подконтрольности бюджетных резервов. Правительству и незначительной зависимо от стоимости рыночной конъюнктуры.
Среди возможных путей решения можно предложить следующие: перевод средств данного Фонда на рублевые счета, поскольку при существующей зависимости от цены на нефть и позиций евро и доллара, экономика страны сильно уязвима – т.е. необходима её самостоятельность; вкладывать средства ФНБ в акции, облигации, недвижимость, частные фонды до 10 % средств, что существенно может повысить доходность; так как большая часть федерального бюджета это нефтегазовые доходы, то необходимо вкладывать средства Фонда в не сырьевые отрасли для повышения конкурентоспособности российских производителей (это сделает экономику нашей страны менее зависимой от мировых цен на нефть и газ).
С учетом того, что рост мощи ФНБ во многом является следствием грамотной и взвешенной экономической политики конкретного государства, нельзя не отметить, что ФНБ зачастую вовлечены не только в реализацию целей и задач экономической политики своего государства, но и могут являться своего рода инструментами политически непрозрачных или противоречивых внутригосударственных процессов в конкретном государстве, стремлением целого ряда государств решить свои стратегические внешнеполитические задачи путем привлечения ФНБ в качестве новых инвестиционных инструментов5.
2. Фонд национального благосостояния и экономика страны
Основная роль Фонда национального благосостояния в обеспечении экономической безопасности государства следующая: 1) средства фонда используются для покрытия дефицита госбюджета в момент неблагоприятной конъюнктуры; 2) они способны сдерживать укрепление реального курса национальной валюты; 3) в период высоких цен на сырье фонд позволяет аккумулировать избыточные экспортные поступления и предотвращать развитие «голландской болезни экономики».
Как и норвежский государственный пенсионный фонд (Statens Рensjonsfond Utland), ФНБ перераспределяет природную ренту и потому представляет собой адекватный механизм финансирования социального развития, в т.ч. дефицита собственных средств пенсионной системы. Масштабы потребности в трансферте велики, но ФНБ вполне справляется с этой задачей6.
Роль Фонд национального благосостояния в государственном финансовом менеджменте может проявиться в вопросах инфляции, обменных курсов, государственных займов и экономического роста.
Механизм Фонда национального благосостояния может снизить инфляцию в стране. Инфляция может вырасти в случае большого притока денежных средств в экономику из-за рубежа при поступлении платежей за экспорт товаров или услуг. Если большая часть этих денежных средств не тратится на товары и услуги местного производства, это стимулирует внутренний спрос (спрос превышает предложение) и может привести к перегреву экономики в случае, если недостаточно возможностей для удовлетворения возникшего дополнительного внутреннего спроса.
Одним из механизмов, с помощью которого Фонд национального благосостояния оказывают влияние на уровень инфляции, является их использование для снижения притока валюты. Вместо конвертирования поступивших из-за рубежа средств в местную валюту и их растраты, часть может храниться в иностранной валюте и инвестироваться за рубеж с помощью фонд национального благосостояния. Таким образом, хранение в фонд национального благосостояния части денежных средств, поступивших в иностранной валюте из-за рубежа, может способствовать уменьшению влияния притока иностранного капитала на внутренний спрос.
Механизм работы Фонд национального благосостояния может снизить расходы по государственным займам. Инвесторы, вкладывающие средства в государственный долг, учитывают ряд факторов при выборе объекта вложения своих средств. Они обращают внимание среди прочего на доходность по облигациям, на вероятность того, что основная сумма будет погашена в полном объеме, а также на валюту, в которой деноминирован долг.
Кроме этого Фонд национального благосостояния может ограничить повышение обменного курса национальной валюты