Актуальные проблемы реформирования муниципальной службы РФ

Введение

С начала 90-х годов законодательная и исполнительная власть шокировала дискуссиями о системе устройства государства современной России и будущего. Одним из самых спорных вопросов является судьба местного самоуправления в Российской Федерации. Реформа местного самоуправления имеет большие надежды, так как степень развития местного самоуправления зависит от целей повышения уровня жизни населения, выполнения социальных проектов на национальном уровне, развития предприятий, в частности малого и среднего бизнеса, укрепления демократических основ государственного и муниципального управления. Качество работы местных органов власти в конечном счете зависит от эффективности их работы. Поэтому одним из направлений реформирования местного самоуправления является реформа муниципальной службы.
Обобщение и анализ научной литературы по данному вопросу показывают, что формирование муниципальной службы не получило адекватного и полного разрешения, несмотря на значительное внимание современных авторов. В советский период развития государства Служба в органах местного самоуправления считалась службой в органах государственной власти, не имевшей существенных различий. В постсоветский период данная тема рассматривалась в основном в контексте рассмотрения проблем государственного управления, местного самоуправления, административных, трудовых отношений и др.
Для того чтобы правильно понять и оценить особенности муниципальной службы, важно понимать и распространять изменения, которые произошли в системе местного самоуправления за последние десятилетия. Такие ученые, как С. А. Авакян, В. И. Васильев, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, Ю. Н.Уманский и др. Работа этих ученых позволяет выделить тенденции развития местного самоуправления в нашей стране, которые во многом определяют возникновение и развитие института муниципальной службы.
Растущий интерес отечественных ученых к проблеме муниципальной службы стал очевиден после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации, Статья 12 которой организационно выделила местное самоуправление в систему государственной власти. Появились первые монографии, учебники и учебные пособия, содержание которых продолжилось с развитием муниципальной службы как единого правового института.
Однако, несмотря на большое внимание, уделяемое правоведами российским ученым-исследователям теме муниципальной службы, ее позиционированию в системе местного самоуправления не было проведено специального исследования проблем теории и практики муниципальной службы. Сегодня в этой сфере существует много нерешенных проблем: правовое регулирование муниципальной службы на федеральном уровне, отсутствие механизма расширения прав и возможностей населения, отсутствие управленческой подготовки.
Особая значимость темы, обусловленная необходимостью совершенствования местного самоуправления в нашей стране, обусловила установление целей и задач, структуру курсов.
Цель данной работы состоит в изучении проблем реформирования муниципальной службы в РФ, как самостоятельного правового института. Для достижения данной цели в работе будут изучены основные положения о муниципальной службе в РФ, основные понятия и принципы, права и обязанности муниципальных служащих. Затем будет рассмотрен порядок осуществления муниципальной службы, особенности ее осуществления, гарантии муниципальных служащих.
Задачи данной работы:
1.Изучить проблемы реформирования муниципальной службы РФ.
2.Выявить особенности формирования проблем муниципальной службы в РФ.
В работе будут использованы ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также работы Борисова А.Н., Игнатюк Н.А., Пылина В.В. «Муниципальное право Российской Федерации», Мухаев Р.Т. и ряда иных авторов.


1. Особенности формирования проблем муниципальной службы в современном российском обществе
После принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года система государственной власти претерпела значительные преобразования, что породило новое содержание в государственных органах и муниципальных образованиях. В развитие положений Конституции Российской Федерации утвержден Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации и об основах муниципальной службы в Российской Федерации", которым установлены основы организации, принципы и пределы государственной службы и муниципальной службы.
Масштабная работа в стране по реформированию одного из важнейших столпов конституционного строя России, которым по праву является местное самоуправление, поставила ряд неотложных и сложных задач, связанных с преобразованием общей деятельности органов местного самоуправления и усилением потенциала и кадровой политики в их системе.
Федеральным законом от 6 октября 2003 года n 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены государственные гарантии развития местного самоуправления, в состав которых входит институт муниципальной службы Российской Федерации. Формирование законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации прошло определенный путь развития, предопределенный нормами федерального законодательства и развитием его положений региональным законодательством. Однако процесс подготовки и принятия регионального законодательства о муниципальной службе, который весьма своеобразен, был обусловлен, однако, многообразием подходов субъектов Российской Федерации к решению этой задачи.
Эффективная деятельность органов местного самоуправления невозможна без муниципальной службы. Возросшее за последнее десятилетие значение местного самоуправления в интересах населения определяет потребность в квалифицированных муниципальных чиновниках. Муниципальная служба как предмет изучения является неотъемлемой частью науки муниципального права Российской Федерации. Если объектом правового регулирования в российском муниципальном праве как отрасли права являются отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление, то под Институтом муниципальной службы целесообразно понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с поступлением на службу, продвижением по службе, прохождением, увольнением соответствующих работников.
Поэтому в любой государственной системе важно, чтобы личный потенциал и компетентность должностных лиц, непосредственно осуществляющих административную деятельность, были наилучшей практикой обеспечения ее функционирования.
В настоящее время в рамках муниципального законодательства создана оптимальная нормативно-правовая база, определяющая права и функциональные обязанности муниципальных служащих, требования, которые предъявляются к ним и, в целом, основные характеристики организации и функционирования муниципальной службы. На федеральном уровне Муниципальная служба регулируется Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ" О муниципальной службе в Российской Федерации " <1>. Субъекты Российской Федерации при разработке положений указанного закона гармонизируют свои правовые нормы, касающиеся муниципальной службы.
Несмотря на наличие значительного количества правовых документов, существуют определенные проблемы в организации и прохождении муниципальной службы.
С учетом того, что в ближайшие десять лет более половины городских чиновников будут замещать ключевые должности, если не будут приняты эффективные меры по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров, муниципалитеты столкнутся с большими трудностями из-за невозможности замещения этих должностей следующим поколением городских чиновников, не имеющих опыта работы на муниципальной службе и необходимых навыков. Кроме того, в стране продолжает увеличиваться число муниципальных служащих, профессиональная подготовка которых не соответствует квалификационным требованиям для замещения должности.
Для решения этих задач Глава 8 Федерального закона" О муниципальной службе в Российской Федерации " регламентирует организацию кадровой работы в муниципальном образовании в части подготовки муниципальных служащих, что, на наш взгляд, невозможно только силами муниципального образования, необходима поддержка государства

. На сегодняшний день не создана необходимая база для подготовки муниципальных служащих в Федеральном законе, создания стандартов подготовки кадров, программ качественного образования и повышения квалификации, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих <3>. Необходимо принять федеральные нормативные акты по развитию муниципальной службы, отражающие подготовку муниципальных служащих.
Изменения в законодательстве О муниципальной службе свидетельствуют о повышении статуса муниципального гражданского служащего. В частности, статья 5 Федерального закона" О муниципальной службе в Российской Федерации " закрепляет, в частности, принцип взаимосвязи муниципальной службы и государственного управления Российской Федерации через единство основных требований к квалификации; единство ограничений и обязанностей; единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров.; при исчислении стажа государственной службы в органах государственной власти и при исчислении стажа государственной службы в органах государственной власти при исчислении стажа государственной службы; соотношение основных условий оплаты труда и социальных гарантий; соотношение основных условий государственного управления пенсиями граждан, прошедших государственную службу, и граждан, прошедших государственную службу в органах государственной власти, и членов их семей в случае потери кормильца семьи. Это положение устанавливает статус государственного и муниципального должностного лица на одном уровне.
Кроме того, стоит отметить, что впервые на федеральном уровне в ст. 8 ФЗ" О муниципальной службе в Российской Федерации " определяет классификацию должностей муниципальной службы, ее деление на группы, но в то же время к регулированию закона субъекта Российской Федерации относится установление взаимосвязи между должностями муниципальной службы и должностями органов государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований (к уровню профессионального образования, стажировке на муниципальной службе, стажировке на муниципальной службе)., Государственная служба стажировка или трудовая стажировка по специальности, профессиональные знания и навыки, необходимые для выполнения рабочих мест), соответствующие должности. При этом сами квалификационные требования (ст. 9 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации") устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований к замещению должностей муниципальной службы, определяемых законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
Получается, что каждый субъект Федерации может устанавливать свои типовые квалификационные требования к муниципальным должностям на муниципальной службе. Результатом такой политики может стать неспособность муниципального должностного лица пройти или получить эквивалентную муниципальную должность, например, при переходе из одного субъекта Федерации в другой.
Таким образом, могут быть нарушены такие принципы муниципальной службы, как принцип равного доступа граждан, свободно владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения, принцип единства основных требований к муниципальной службе, принцип правовой и социальной защиты муниципальных служащих, предусмотренный статьей 4 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Во избежание подобных негативных последствий целесообразно предусмотреть в федеральном законодательстве О муниципальной службе единый подход к определению квалификационных требований к замещению должностей муниципальной службы в Российской Федерации.
Кроме того, следует отметить, что в настоящее время недостаточно решены вопросы, которые помогут улучшить положение муниципального управления или поднять его на более высокий уровень.:
не разработаны методы отбора и продвижения по службе, основанные на объективной оценке профессиональной компетентности, стабильности позитивных профессиональных устремлений сотрудников;
адекватное вознаграждение и набор необходимых социальных льгот не позволяют стимулировать высокопрофессиональную управленческую работу и обеспечить престиж муниципального служащего;
внешняя и внутренняя социальная защита работника на самом деле не гарантируется. Необходимо предусмотреть правовую защиту: наше законодательство не содержит норм о защите муниципальных служащих органами местного самоуправления, в интересах которых оно осуществляло деятельность, причинившую ущерб;


2. Актуальные проблемы реформирования муниципальной службы Российской Федерации и анализ проблем организации муниципальной службы в российской федерации на современном этапе

Как показывает практика демократических государств, местный уровень власти-самый короткий и прямой путь к решению насущных и жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти народа оценивается по элементарному, понятному для каждого критерию-тепло в домах, освещение улиц, качество дорог, транспорта и т.д. Эти вопросы могут решаться более рационально, с учетом мнения населения в местах проживания непосредственно граждан-в городах, селах, хуторах, садах и т.д. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, установление постоянного взаимодействия и комплектования муниципальных органов и населения.
Формирование эффективной системы местного самоуправления-это всегда длительный и достаточно сложный процесс. Поэтому неудивительно, что в Российской Федерации этот процесс все еще находится в процессе развития и включает в себя ряд нерешенных проблем, связанных с законодательством о деятельности органов местного самоуправления, серьезным дефицитом квалифицированных специалистов в сфере муниципального управления, отсутствием прочной материально-технической базы для деятельности органов местного самоуправления.
Кроме того, главной проблемой местного самоуправления остается отсутствие собственной доходной базы. В то же время правительство, учитывая расходные полномочия муниципалитетов, могло бы обеспечить их долгосрочными правилами регулирования налоговых вычетов. Грипп Е. Х. местное самоуправление в современной России: проблемы развития и перспективы [текст] / Е. Х. грипп, Ю. Х. Яхина / / "черные дыры" в российском законодательстве. - Вып.5. - 2010. - С. 15.
При оценке современного состояния местного самоуправления в Российской Федерации большинство отечественных и зарубежных ученых и специалистов отмечают крайне низкий уровень эффективности системы органов местного самоуправления в стране. Несмотря на признание муниципальной реформы приоритетным направлением деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся.
По мнению Л. В. Гильченко, формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствуют такие факторы, как::
отсутствие на федеральном уровне единой национальной концепции реформирования местного самоуправления в части принципов самоуправления . Любая реформа в государстве должна иметь четко определенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформы, определение правовых и социальных механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и извлекающих выгоду из этих механизмов. В этой связи статьи Конституции Российской Федерации, касающиеся организации местного самоуправления, в лучшем случае можно рассматривать как конечную цель, заявление о намерениях государственной власти и правах населения в этой сфере. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большое значение, также является скорее предварительным обязательством федеральных органов власти, чем стратегией реформ. В связи с отсутствием единого нормативного акта, определяющего все элементы реформы, деятельность различных структур, занимающихся вопросами организации местного самоуправления в Российской Федерации, не в полной мере скоординирована, фрагментирована и зачастую противоречива;
- сильное сопротивление реформам различных категорий государственных служащих исполнительной власти