Административные меры пресечения

Введение
В науке административного права продолжительное время идет дискуссия относительно понятия, содержания и классификации мер административного пресечения. Их внутренняя неоднородность, вызванная разнообразием целей, оснований, объектов принудительного воздействия и порядка применения, обусловливает объективную необходимость их научного исследования и классификации, которая неоднократно проводилась в российской правовой науке в различные периоды ее развития. От конкретного исторического периода зависит элементный состав института административного пресечения.
Развитие административно-процессуального законодательства породило нормативно-правовое установление новой группы мер административного принуждения, место которой в общей системе принуждения по административному праву необходимо определить.
Речь идет о мерах процессуального принуждения, предусмотренных гл. 11 Кодекса административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (далее — КАС РФ), принятие которого можно рассматривать как точку отсчета, с которой начинается новый исторический период регулирования как административных (в т.ч. административно-процессуальных) правоотношений в целом, так и мер административного принуждения в частности.

Типичные ошибки в применении мер пресечения
Выделение административного судопроизводства в ряду иных видов судопроизводства — конституционного, уголовного и гражданского — предписано ст. 118 Конституции РФ, однако до настоящего времени ввиду отсутствия четко выстроенной научной концепции административного судопроизводства законодатель испытывал затруднения в его нормативно-правовом оформлении, ограничиваясь установлением правил производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, в подразд. III Гражданского процессуального кодекса РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ.
Генезис административно-правовой науки, многочисленные труды ученых-административистов, подготовленные в современный период по вопросам административной юстиции и административного судопроизводства, предопределили законодательное выделение данного вида судопроизводства из системы иного судопроизводства — гражданского — ввиду особого характера дел, связанных с обеспечением законности в деятельности публичной администрации.
Отнесение соответствующих отношений к предмету административного права в настоящее время не должно вызывать сомнений, поскольку процедуры судебного контроля за деятельностью органов государственного управления, а также судебного санкционирования процессуальных действий должностных лиц органов исполнительной власти призваны обеспечить законность и дисциплину в системе государственного управления. Таким образом, административное судопроизводство должно занять прочное место в числе иных административных производств, входящих в структуру административного процесса.
Законодательством об административном судопроизводстве предусматривается возможность применения принудительных мер, направленных на обеспечение нормального его течения. Они имеют наименование мер процессуального принуждения. Появление новой группы мер, имеющих принудительный характер, в административном законодательстве требует, прежде всего, установить, какое место они будут занимать в системе принуждения по административному праву.
Мы придерживаемся точки зрения, согласно которой термины «принуждение по административному праву» и «административное принуждение» не синонимичны. Первое понятие является более широким и включает в себя второе и, кроме того, дисциплинарное принуждение, применяемое к государственным служащим и лицам, замещающим отдельные государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ. Вопрос, который в данном случае может возникнуть, состоит в следующем: являются ли меры процессуального принуждения по законодательству об административном судопроизводстве новой — третьей — разновидностью мер принуждения по административному праву или же они образуют отдельную группу в системе мер административного принуждения?
Один из основных признаков административного принуждения заключается в том, что оно применяется в порядке внеслужебного подчинения. При реализации мер административного принуждения в рамках конкретного охранительного отношения между субъектами, наделенными публично-властными полномочиями, и объектами принудительного воздействия отсутствует организационно- иерархическая взаимосвязь, присущая отношениям в сфере поддержания внутриорганизационной дисциплины. Эта особенность является определяющей при подразделении принуждения по административному праву на два названных вида. Данный признак свойствен и процессуальному принуждению по КАС РФ, что не позволяет обозначить его в качестве третьей группы мер принуждения по административному праву. Таким образом, процессуальное принуждение по КАС РФ — это административное принуждение.
Вместе с тем меры процессуального принуждения имеют свои особенности, выделяющие их на фоне остальных административно-принудительных мер. Во-первых, один из основных признаков административного принуждения состоит в том, что оно применяется, как правило, во внесудебном порядке должностными лицами преимущественно органов исполнительной власти. Судебный порядок при этом необходим при назначении большинства административных наказаний либо в силу требований Конституции РФ, либо в связи с тем, что данные наказания в существенной мере затрагивают права граждан и организаций, что требует усиления гарантий законности при их применении, а это может обеспечить только суд. Аналогичные суждения можно высказать и в отношении отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых в судебном порядке (залог за арестованное судно; помещение в специальные учреждения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации). Меры же процессуального принуждения по КАС РФ применяются исключительно в судебном порядке. Это не изменяет, однако, их административно-правовую сущность, поскольку урегулированы они нормами административного права. Иной порядок их применения невозможен в связи с тем, что данное производство осуществляет только суд.
Во-вторых, для законодательства, регулирующего административное принуждение, характерно отсутствие систематизации. До настоящего времени из всех видов административного принуждения были систематизированы лишь меры административной ответственности (административные наказания) и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (соответственно гл. 3 и 27 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее — КоАП РФ). Теперь к ним добавилась третья группа — меры процессуального принуждения по КАС РФ. Никакие иные меры в качестве таковых не могут рассматриваться;Введение

каких-либо новых мер процессуального принуждения возможно только путем внесения дополнений в гл. 11 КАС РФ.
В-третьих, фактическими основаниями применения мер административного принуждения выступают правонарушения или угроза их совершения, а также возникновение других, неблагоприятных для общества и государства аномалий с юридическим содержанием. Отличительная особенность мер процессуального принуждения по КАС РФ состоит в том, что нарушения, в связи с совершением которых они могут применяться или которые они могут предупреждать, имеют сугубо процессуальную сущность — это нарушения не какого-либо отраслевого законодательства или иных нормативных правовых актов, а исключительно процессуальных норм КАС РФ, предназначенные и применяющие только для защиты соответствующих административно-процессуальных отношений. С этим связана и еще одна особенность данных мер: в отличие от других мер административного принуждения они не охраняют общественные отношения, урегулированные другими отраслями права — гражданским, трудовым, земельным и др.
В-четвертых, правовым основанием применения административного принуждения выступает огромное количество нормативно-правовых актов, причем положения, установленные в федеральных законах, могут быть конкретизированы в подзаконных нормативных правовых актах

. В частности, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, установленные в гл. 27 КоАП РФ, регулируются и на подзаконном уровне правительственными и ведомственными актами. Это объясняется тем, что данные меры уполномочены применять в основном должностные лица органов исполнительной власти, а надлежащая организация исполнения ими положений закона может потребовать в ряде случаев дополнительной подзаконной конкретизации. Подобный вариант нормативно-правового регулирования в КАС РФ не предусмотрен.
Следовательно, подзаконные акты, регулирующие применение мер процессуального принуждения, приниматься не могут. Исключение могут составлять лишь нормативные правовые акты Министерства юстиции РФ, регламентирующие порядок осуществления привода должностными лицами территориальных органов Федеральной службы судебных приставов, хотя отсылающая к ним норма в КАС РФ отсутствует. Вместе с тем эти акты регламентируют не основания и правила назначения привода, а только вопросы его исполнения.
Что касается наименования данной группы мер, то для целей четкого определения их места в системе мер административного принуждения логичным представляется предложить иной вариант их обозначения — меры обеспечения административного судопроизводства. Дело в том, что и иные меры административного принуждения применяются в рамках определенных процедур, что также позволяет характеризовать их как меры процессуального принуждения (например, доставление, административное задержание и другие меры по гл. 27 КоАП РФ). От названных мер следует отличать меры предварительной защиты по административному иску (гл. 7 КАС РФ), которые также являются обеспечительными, но только применительно к данному иску.
Под мерами процессуального принуждения по КАС РФ законодатель понимает действия, которые применяются к лицам, нарушающим установленные в суде правила и препятствующим осуществлению административного судопроизводства. Необходимо отметить неточность подобной формулировки, поскольку законодательно установленное содержание данных мер не во всех случаях предполагает применение их к нарушителям соответствующих правил. Из семи мер процессуального принуждения (ограничение выступления участника судебного разбирательства; лишение участника судебного разбирательства слова; предупреждение; удаление из зала судебного заседания; привод; обязательство о явке; судебный штраф) к нарушителям применяются шесть; исключением является обязательство о явке, налагаемое на законопослушных граждан.
В теории административного права может возникнуть вопрос об отнесении тех или иных мер процессуального принуждения к уже известным, хорошо проработанным в научной литературе видам административного принуждения. Пятизвенная классификация мер административного принуждения, предложенная В.М. Манохиным, и по существу разделяемая Н.М. Кониным, группирует меры административного принуждения в зависимости от основания и непосредственной цели применения на: меры административного принуждения, назначаемые за совершение административного правонарушения и точно определяемые в законе как меры административной ответственности (административные наказания); и иные меры административного принуждения, применяемые при отсутствии правонарушений, либо в связи с правонарушением, охватывающие меры административного принуждения, применяемые в силу государственных нужд, контрольно-предупредительные меры, меры пресечения административных правонарушений и административно-восстановительные меры.
Несмотря на наличие единой цели, анализ норм КАС РФ дает возможность вычленить и иные — частные — цели мер процессуального принуждения:
а) предупреждение процессуальных нарушений. Такую цель имеет только обязательство о явке, представляющее собой оформленное в письменной форме обязательство лица своевременно являться по вызову суда в судебное заседание, а в случае перемены места жительства или места пребывания незамедлительно сообщать об этом суду. Оно применяется в случае необходимости к лицу, участие которого в судебном разбирательстве в соответствии с законом является обязательным или признано судом обязательным. Таким образом, целью данной меры является предупреждение неявки лица на судебное заседание;
б) пресечение процессуальных нарушений. Пресекательную направленность имеют такие меры, как предупреждение, удаление из зала судебного заседания, ограничение выступления участника судебного разбирательства, лишение его слова. Первые две меры применяются для прекращения нарушения порядка в зале судебного заседания участниками судебного разбирательства и гражданами, присутствующими в судебном заседании. Предупреждение, следовательно, не следует рассматривать ни как сугубо предупредительную меру, поскольку фактическим основанием для ее применения является нарушение порядка в зале судебного заседания, ни как итоговую карательную санкцию, поскольку такое предупреждение по своим правовым свойствам не аналогично предупреждению, выносимому в соответствии со ст. 3.4 КоАП РФ и обозначаемому законодателем в качестве административного наказания с последующим наступлением состояния административной наказанности для правонарушителя. Ограничение выступления участника судебного разбирательства имеет цель пресечь нарушение правила выступления в судебном заседании, состоящего в запрете участнику судебного разбирательства обращения к вопросу, не имеющему отношения к судебному разбирательству. Лишение слова участника судебного разбирательства имеет целью пресечение самовольного нарушения последовательности выступлений, неисполнения требований председательствующего, допущения грубых выражений или оскорбительных высказываний либо призывов к осуществлению действий, преследуемых в соответствии с законом;
в) наказание нарушителей процессуальных правил. В ч. 2 ст. 117 КАС РФ, регулирующей порядок применения мер процессуального принуждения, содержится норма, характерная для законодательства, регулирующего различные виды юридической ответственности и правила назначения соответствующих наказаний: «За одно нарушение может быть применена одна мера процессуального принуждения». В действительности же в качестве итоговой карательной санкции в числе мер процессуального принуждения следует выделить лишь судебный штраф, налагаемый судьей на лиц, участвующих в деле, и иных присутствующих в зале судебного заседания лиц за проявленное ими неуважение к суду. Карательные свойства данной меры проявляются в лишении физического или юридического лица части их имущества в виде денежных средств за совершенный деликт. При этом судебный штраф дифференцируется в зависимости от субъектов, в отношении которых он применяется. Для органов государственной власти, иных государственных органов он не может превышать 100 тыс. руб., для органов местного самоуправления, иных органов и организаций, которые наделены отдельными государственными или иными публичными полномочиями, — 80 тыс. руб., для организаций — 50 тыс. руб., для должностных лиц — 30 тыс. руб., для государственных или муниципальных служащих — 10 тыс. руб. и для граждан — 5 тыс. руб. Судебный штраф как санкция по административному праву близок по степени карательного воздействия к административному штрафу. Его невключение в КоАП РФ можно объяснить необходимостью оперативного реагирования судьи на нарушения процессуальных правил в рамках рассмотрения соответствующего административного дела без реализации процедур возбуждения дела об административном правонарушении и предусмотренного в КоАП РФ порядка его рассмотрения.
Применительно к судебному штрафу возникает вопрос о субъектах, в отношении которых он применяется