Административное расследование

Введение

Актуальность темы исследования. Проблемы, связанные с правонарушениями были и остаются достаточно значимыми для общества на протяжении всего существования человеческого общества. Правонарушения и ответственность за них, в настоящий момент – одна из наиболее острых проблем юридической науки и юридической практики, в связи с тем, что с каждым годом совершается огромное количество правонарушений в Российской Федерации.
Необходимо отметить, что административные правонарушения – это явление, повсеместно встречающееся и затрагивающее практически каждого человека. Уточнение вопросов, которые связаны с административными правонарушениями и ответственностью за их совершение представляется весьма актуальным.
С принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в 2001 г. произошло объединение административных норм в одном своде законов. Необходимо отметить, что административное законодательство базируются на Конституции РФ (ст. 72), призвано защищать основы конституционного строя, права и свободы граждан.
Норма права выступает в качестве основного нормативного регулятора поведения личности, определенные формы поведения, характер взаимоотношений. В основном, поведение людей в обществе является правомерным. При нарушении предписаний норм административного права, возникает факт административного правонарушения, влекущем за собой наступление и применение к нарушителю норм административной ответственности.
В любом правовом обществе, правонарушение является социальным и юридическим антиподом правомерного поведения. Нарушения требований правовых норм (в т.ч. административных) наносит достаточно ощутимый моральный и материальный вред. Наше государство, провозглашает себя правовым, принимает на себя задачу в этой связи, заключающуюся в предупреждении правонарушений и преступлений, в т.ч. и административных. Каждый год в России происходит совершение десятков тысяч административных правонарушений, именно по этой причине следует еще раз обратиться к вопросам рассмотрения административного правонарушения и административного расследования, которое имеет свои особенности. Таким образом, актуальность исследования не вызывает сомнений.
Объект исследования – общественные отношения, которые охраняются административным правом.
Предмет исследования – особенности административного расследования.
Цель работы – провести всесторонний анализ особенностей административного расследования.
На основе поставленной цели, сформулированы следующие задачи:
- Дать понятие административного расследования;
- Определить порядок назначения административного расследования;
- Охарактеризовать порядок проведения административного расследования;
- Установить сроки административного расследования;
- Дать оценку результатов административного расследования;
- Определить значение расследования в административном процессе;
- Охарактеризовать виды административных наказаний;
- Рассмотреть порядок применения административных наказаний к правонарушителю.
Структура работы: введение, восемь разделов, заключение, список использованной литературы.


1. Административное расследование

Прежде, чем перейти к непосредственному рассмотрению административного расследования, следует остановиться на самом понятии административного правонарушения.
Административное правонарушение представляет собой основание для административной ответственности. В ст. 2.1 КоАП РФ оно определяется как противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность.
В данном определении употребляются понятие действия и бездействия. В работах таких ученых как М.А. Лапина, А.П. Алехин, А.А Кармолицкий, А.И. Стахов, П.И. Кононов и других ученых в области административного права указывается, что административное правонарушение включает конкретное деяние, иными словами – противоправное поведение физического или юридического лица.
Правонарушение может составлять только акт поведения, который внешне выражен в определенной объективной форме. Возможные варианты противоправных деяний физических и юридических лиц заключаются, как ранее было отмечено, в действии и бездействии. Действие представляет собой активную форму поведения правонарушителя, которая непосредственно связана с невыполнением законных требований, нарушением запретительных норм. Например, вовлечение несовершеннолетних в распитие алкогольных напитков. Бездействие является пассивной формой поведения правонарушителя, которое непосредственно связано с невыполнением обязанностей и законных требований. Например, несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований, касающихся условий отдыха и оздоровления детей.
Некоторые административные правонарушения могут совершаться только в результате действия (мелкое хищение - ст. 7.27 КоАП и пр.), другие, напротив, путем бездействия (неисполнение гражданами обязанностей по воинскому учету - ст. 21.5 КоАП и пр.). Существуют «смешанные» правонарушения, их объективная сторона заключается в совокупности действия и бездействия (недекларирование или недостоверное декларирование товаров и (или) транспортных средств - ст. 16.2 КоАП).
Необходимо выделить различия административного правонарушения и преступления:
- административное правонарушение не несет общественной опасности, чем и отличается от преступления. Качественное отличие преступлений и правонарушения в том, что преступления – это общественно опасные деяниям, а правонарушения не являются таковыми, представляются как вредоносные или общественно вредные;
- правонарушения менее общественно опасны, чем преступления. Такое мнение высказывали А.Е. Лунев, Б.С. Никифоров, и другие ученые. Как полагает Д.Н. Бахрах, некоторые правонарушения являются общественно опасными, в то время как остальные вредоносными. Необходимо отметить, что в Уголовном кодексе выделяется несколько степеней общественной опасности, в то время, как в КоАП такой термин отсутствует.
В практическом применении встречаются сложности, которые связаны с квалификацией административных правонарушений и их соотношением с преступлениями. Они находятся в зависимости от определенных критериев: 
- характер последствий (нарушение ДТП с причинением вреда – ст. 12.24 КоАП и тяжкие последствия от аналогичного деяния – ст. 264 УК);
- размер причиненного ущерба (мелкое хищение составляет административное правонарушение – ст. 7.27 КоАП, в то время как крупное подлежит уголовной ответственности – ст. 158 УК);
- способ причинения вреда (так, мелкое хулиганство, согласно ст. 20.1 КоАП РФ – нарушение общественного порядка, которое выражает явное неуважение к обществу, его сопровождают нецензурная брань в общественных местах, оскорбительные приставания к гражданам, уничтожение или повреждение чужого имущества; хулиганство, квалифицирующееся по уголовному законодательству – это грубое нарушение общественного порядка, которое совершено с применением оружия – ст. 213 УК).
Таким образом, административное правонарушение имеет четкое определение, которое дается в административном законодательстве, имеет определенные отличия от преступлений.
В первую очередь, следует отметить, что при производстве по делам об административных правонарушениях в подавляющем большинстве случаев трудно обойтись без административного расследования.
Административное расследование – это комплекс процессуальных действий, включающий значительные временные затраты уполномоченных должностных лиц, которые направлены на установление всех обстоятельств административного правонарушения, а также их фиксацию, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.
При этом важно отметить точку зрения И.П. Долгих, Г.М. Черняева: «Говоря об административном расследовании, нельзя не отметить тот факт, что основной нормативно-правовой акт, регулирующий вопросы административной ответственности на территории страны, – КоАП РФ не дает самого понятия «административное расследование». Отсюда возникают разночтения относительно процессуального объема этого института, что негативным образом сказывается на деятельности должностных лиц, реализующих данные нормы на практике» .
Отдельные разъяснения даются в постановлении Пленума Верховного суда РФ от 24.03.2005 г. № 5. В частности, дается указание на то, что административное расследование, действия в рамках его проведения, должны быть реальными и направленными на получение необходимых сведений. Также, дается расширенный перечень действий, относящихся к административному расследованию. Так, если в ст. 28.7 КоАП РФ говорится лишь об одной экспертизе, то в указанном Постановлении, помимо экспертизы, упоминаются процессуальные действия, связанные с установлением свидетелей и потерпевших, допросом лиц, проживающих в иной местности.
Системное толкование правовых норм, содержащихся в КоАП РФ, позволяет сделать вывод о том, что другие процессуальные действия, упомянутые в ст. 28.7, включают такие действия, которые необходимы для получения доказательств по административному делу. Причем, действия эти, исходя из смысла закона, должны носить исключительно процессуальный характер. К процессуальным действиям, проводимым в рамках административного расследования, следует понимать: осуществление экспертиз, взятие проб и образцов, приобщение вещественных доказательств и документов, снятие показаний специальных технических средств, исполнение поручений и запросов, истребование сведений, необходимых для правильного разрешения дела, а также совершение иных действий, направленных на установление лиц (в т.ч. свидетелей и потерпевших), показания которых могут являться доказательствами по делу об административном правонарушении.
Исходя из ст. 28.7 КоАП РФ, административное расследование проводится после выявления административного правонарушения, в случае, если для производства по делу необходимо проведение экспертизы, иных процессуальных действий, которые требуют значительных временных затрат. К перечню таких процессуальных действий следует отнести действия компетентного должностного лица, связанные со следующими действиями:
- получение объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаний потерпевшего и свидетелей (ст. 26.3 КоАП РФ), если получить данные объяснения или показания при составлении протокола невозможно;
- назначение экспертизы (ст. 26.4 КоАП РФ);
- отбор проб и образцов, необходимых для проведения экспертизы (ст. 26.5 КоАП РФ);
- необходимость получения показаний специальных технических средств (ст. 26.8 КоАП РФ);
- направление в соответствующие территориальные органы и исполнение ими запросов и поручений (ст. 26.9 КоАП РФ);
- истребование сведений (ст. 26.10 КоАП).
Таким образом, можно сделать вывод о том, что процесс административного расследования в обязательном порядке должен сопровождаться осуществлением соответствующим должностным лицом хотя бы одного из указанных процессуальных действий. Отображаться данные действия в соответствующих материалах административного дела, которые должны быть надлежащим образом оформлены.

2. Порядок назначения административного расследования

Определение о возбуждении дела и проведении административного выносится немедленно после выявления административного правонарушения (при этом следует учитывать, что данный факт может быть установлен в результате проведения административного расследования).
В определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, соответствующая статья КоАП РФ либо закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение (как следует из ст

. 72 Конституции РФ, административное право находится в совместном ведении РФ и ее субъектов). Сведения в соответствии с ч. 3 ст. 28.7 в упомянутом определении указываются обязательно, отсутствие хотя бы одного из них обесценивает определение.
При вынесении определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования управомоченное должностное лицо обязано:
- разъяснить права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, лицам, в отношении которых оно вынесено, а также иным участникам производства по делу об административном правонарушении, о чем в определении делается соответствующая запись;
- направить его копию по почте, либо вручить в руки (в ходе личной встречи) под расписку лицу, в отношении которого данное определение вынесено, а также потерпевшему.
Следует рассмотреть особенности назначения административного расследования на конкретном примере. Для возбуждения дела об административном правонарушении в сфере налогов и сборов должны присутствовать материальные и процессуальные основания. Основание для возбуждения производства по делу – факт нарушения налогового законодательства. Как процессуальные основания выступают поводы к возбуждению производства. Повод для начала производства – источники, из которых стало известно о правонарушении, их регламентация присутствует в ст. 28.1 КоАП РФ. Таким образом, поводами к возбуждению производства о налоговом правонарушении являются:
- непосредственное обнаружение должностными лицами, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных сведений о наличии факта правонарушения;
- поступившие из правоохранительных органов (сюда же относятся иные государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения) материалы с данными, которые указывают на наличие административного правонарушения;
- информация и заявления от физических и юридических лиц, данные СМИ, которые содержат данные об административном правонарушении.
Налоговый орган при осуществлении контрольной деятельности получает информацию о налогоплательщике из внутренних источников (информация, полученная в ходе проведения разных видов налогового контроля) и внешних источников (сообщения и материалы, которые получены от других субъектов права). Информация должна свидетельствовать о наличии юридического факта, который представляет противоправное деяние.
Все поводы из указанных в ст. 28.1 КоАП РФ могут рассматриваться в качестве таковых для возбуждения дела об административном нарушении в сфере налогов и сборов. Как показывает правоприменительная практика, наиболее часто факты нарушений налогового законодательства выявляют сотрудники налоговых органов при проведении налогового контроля: проверки (камеральная, выездная), анализ бухгалтерской отчетности, изучение поступающих документов и другой информации и пр.
Налоговое законодательство, действующее в настоящее время, производство по административным правонарушениям сопоставляет с решением по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки..
Соответственно со ст. 28.1 КоАП, дело об административном правонарушении считается возбужденным после наступления следующих моментов:
- составление протокола, касающегося осмотра места совершения административного правонарушения;
- составление первого протокола по применению обеспечительных мер производства по административному делу;
- составление протокола об административном правонарушении либо вынесение прокурором постановления о возбуждении дела о правонарушении;
- вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении в случае необходимости проведения административного расследования.
Таким образом, составление протокола об административном правонарушении по времени не всегда совпадает с возбуждением дела об административном правонарушении. Так, протокол может выступать в качестве завершающего этапа административного расследования.
В соответствии с Налоговым кодексом, во многих случаях определить момент возбуждения дела представляет проблемную ситуацию. Существующий пробел в НК РФ порождает различные теоретические подходы к указанной проблеме и трудности в правоприменительной практике. Согласно п. 15 ст. 101 Налогового кодекса РФ по выявленным налоговым органом нарушениям, за которые налогоплательщики - физические лица или должностные лица налогоплательщиков-юридических лиц подлежат привлечению к административной ответственности, уполномоченным должностным лицом налогового органа, которое проводило проверку, составляется протокол о соответствующем правонарушении. Исходя из этого, в юридическом плане возбуждение дела об административном нарушении законодательства в сфере налогов и сборов выражается в составлении протокола об административном правонарушении.
По смыслу норм ст. 101, данный протокол должен быть оформлен должностным лицом, которое проводит налоговую проверку, после составления акта данной налоговой проверки, в котором должны быть зафиксированы все выявленные правонарушения, причем не ранее представленных налогоплательщиком объяснений и возражений по данному акту.
В настоящее время формально факт возбуждения дела о нарушении законодательства в сфере налогов и сборов может быть подтвержден только актом выездной налоговой проверки, где отражаются совокупные существенные обстоятельства, которые относятся к выявленным правонарушениям. Других процессуальных документов, которые могли бы свидетельствовать о реализации намерения уполномоченного должностного лица возбудить дело о нарушении законодательства, Налоговым кодексом не предусмотрено. В этой связи можно сказать, что в данном случае акт выездной налоговой проверки имеет юридическую силу протокола об административном правонарушении и за собой влечет возникновение определенного административно-процессуального отношения.
Следует также еще заострить внимание на том, что акт выездной налоговой проверки, фиксирует возбуждение дела о нарушении налогового законодательства с одной стороны, и одновременно, подтверждает окончание расследования. В то время как протокол об административном правонарушении в сфере налогового законодательства либо свидетельствует о начале производства по делу, либо говорит об окончании административного расследования и завершает стадию возбуждения.
Таким образом, принятие решения о проведении административного расследования представляет его важную стадию. Согласно ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором - в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.


3. Порядок проведения административного расследования

Уместно будет продолжить рассмотрение порядка проведения административного расследования также на работе налоговых органов. Для возбуждения дела об административном правонарушении, требуется доказательство вины конкретного лица, которая четко фиксируется в протоколе. Если по одному факту к ответственности привлекаются несколько лиц, определяется и доказывается вина каждого, составляются отдельные протоколы на каждое из лиц. При составлении протокола участникам производства по делу должны быть разъяснены их права и обязанности, с отметкой в протоколе. Имеется возможность ознакомиться с протоколом, участники вправе дать объяснения и замечания по его содержанию, которые должны быть записаны и приобщены к делу. Лицам, по отношению к которым возбуждено административное производство, под расписку вручаются копии протокола. На основании ч. 1 ст. 28.5 КоАП, протокол составляется немедленно после выявления правонарушения.
Исключение – проведение административного расследования, тогда протокол должен быть составлен в течение месяца с момента возбуждения дела. Так, административные расследования обычно проводятся при обнаружении правонарушений в частности, в области налогового законодательства. В данных случаях (ст. 28.7 КоАП) для установления факта правонарушения и степени виновности определенных лиц может быть организована экспертиза и прочие процессуальные действия со значительными временными затратами.
Должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об правонарушении, принимает решение о возбуждении дела, о проведении административного расследования, о чем выносится соответствующее определение. Последнее, в свою очередь, должно быть составлено сразу после выявления факта совершения нарушения. Протокол направляется судье, в орган, уполномоченному должностному лицу, в течение суток с момента составления протокола (постановления) об административном правонарушении, соответственно ч. 1 ст. 28.8 КоАП.
Важен следующий факт – по истечении сроков давности привлечения к административной ответственности, согласно п. 6 ст. 24.5 КоАП не может происходить производство по делу. В ст. 4.5 КоАП установлена давность привлечения к административной ответственности. Так, дело не может быть начато по истечении 2х месяцев со дня совершения, а за совершение в областях перечисленных в статье (в т.ч. налоговое законодательство) - по прошествии года со дня совершения соответствующего правонарушения. Начало истечения срока давности определяет день совершения правонарушения, при длящемся правонарушении – день обнаружения.
Статья 23.5 КоАП устанавливает – налоговые органы рассматривают дела об административных правонарушениях, которые предусмотрены:
- ч. 2, 4-15 ст. 14.5 КоАП «Продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно-кассовых техники»;
- ч. 5 ст. 14.13 КоАП «Неправомерные действия при банкротстве»;
- ст. 15.1 КоАП «Нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, а также нарушение требований об использовании специальных банковских счетов»;
- ч. 1-3 ст. 15.27 КоАП «Неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;
- ст. 19.7.6 КоАП «Незаконный отказ в доступе должностного лица налогового органа к осмотру территорий, помещений налогоплательщика, в отношении которого проводится налоговая проверка».
Когда в процессе работы налоговый орган выявляет вышеперечисленные правонарушения, соответствующие протоколы составляют его сотрудники. Постановление о привлечении к административной ответственности выносит руководитель налогового органа. Когда подобные нарушения выявляют сотрудники МВД и пр., составленные ими протоколы должны быть направлены в налоговую инспекцию.
Помимо этого, уполномоченные лица налоговых органов на основании п. 5 ч. 2 ст. 28.3 КоАП имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях в отношении правонарушений, которые предусмотрены ч.ч. 3, 4 ст. 14.1.1; ст. 14.1.1-1; ч. 3 ст. 14.5; ч.ч. 5.1, 8 ст.14.13; ст.ст. 15.3-15.9, 15.11; ч. 3 ст. 18.17; ч. 1 ст. 19.4; ч. 1 ст. 19.5; ст.ст. 19.6, 19.7 КоАП.
На основании ч