Теоретико-правовые вопросы административно-предупредительных мер

§1. Понятие и общая характеристика административно-предупредительных мер
Административному предупреждению принадлежит особое место в системе мер административного принуждения благодаря их профилактической направленности. Законодатель уделяет административно-предупредительной работе большое значение. Сущность такого предупреждения (профилактики) заключается в том, чтобы, во-первых, не допустить противоправное поведение со стороны конкретных лиц; во-вторых, в устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, и создании условий, которые бы исключали возможною противоправное поведение. В этой деятельности важное место отведено использованию мер административного предупреждения.
Как и все другие меры административного принуждения, административно-предупредительные имеют общие черты, присущие этому виду государственного принуждения. Но, вместе с тем, они имеют и особенности, присущие только им и выявление которых позволит определить механизм их действия и законности их применения.
Меры административного предупреждения применяются уполномоченными органами государства (в частности органами внутренних дел) с профилактической, превентивной целью. Их применение рассчитано на ситуации, когда проступка нет, но при определенных условиях все же могут наступить вредные последствия.
Таким образом, меры административного предупреждения применяются с целью предотвращения правонарушений, определенных вредных последствий. Они применяются:
- при стихийных бедствиях, авариях, несчастных случаях для охраны жизни и здоровья граждан;
- обеспечения нормальных условий работы предприятий, учреждений.
Как справедливо отмечают некоторые авторы, несмотря на ярко выраженный профилактический характер, меры данного вида осуществляются в принудительном порядке, то есть в процессе односторонней реализации властных полномочий, и поэтому попытки представить их как мероприятия, лишенные элементов административного принуждения, невозможно. Выражаются они, как правило, в виде определенных ограничений и запретов, характеризующий их принудительную природу как вполне очевидную.
Меры административного предупреждения не связаны с совершением правонарушений. Они их отворачивают и в этом смысле, как верно отмечалось в литературе, предшествующих применению других мер принуждения, направленных уже против виновных в совершении определенных нарушений человек. Мероприятия этого вида очень разнообразны, применяются в различных отраслях государственной деятельности и различными субъектами, осуществляющими компетенцию контрольно-надзорного характера. Указанные мероприятия в большинстве имеют (ведомственный) профиль, но могут применяться и органами с общей управленческой компетенцией.
Всем мерам административного предупреждения присуща четко выраженная профилактическая направленность. Вместе с тем они имеют индивидуальные и групповые признаки. В зависимости от назначения и характера ограничения, некоторые авторы разделяют такие меры на три подгруппы:
- направлены на опережение правонарушений;
- препятствующие уклонению субъектов от исполнения обязанностей;
- предупредительно-лечебные.
Наибольшее значение для характеристики указанных мер административного принуждения имеет их деление по источнику оснований для применения. Для одних такие основания возникают по причинам, объективно не зависят от субъекта и его поведения. Так, «конфискация» может применяться при стихийном бедствии; использование должностными лицами транспортных средств, принадлежащих организациям и гражданам, имеет место в случае необходимости преследования преступника сотрудниками полиции.
Для применения других мер основания возникают в связи с наступлением условий, которые, хотя и не является результатом совершения конкретного правонарушения лицом, но непосредственно связанные с его предыдущим поведением, которое указывает на возможность совершения правонарушения, например, систематическое нарушение общественного порядка и злоупотребление спиртными напитками (при изъятии охотничьего и другого огнестрельного оружия и боеприпасов к нему), осуждение лица к лишению свободы за тяжкие преступления или такое поведение в местах лишения свободы, свидетельствующее о стойком нежелании лица встать на путь исправления (при применении административного надзора полицией)

. Все это указывает на возможность совершения лицом правонарушения и необходимость применения к ней предупредительно-профилактических мер воздействия.
В связи с этим A. B. Серегин подчеркивает, что само по себе положение о том, что меры предупреждения применяются через индивидуальные акты применения норм права и их существование возможно в рамках конкретных правоотношений, не вызывает возражений. Фактически в этой ситуации спор идет о том, считать ли деятельность органов государства по применению предупредительных мер установлением общеправовых запретов, нормотворческой деятельностью, является ли она правоприменительной, которая основана на индивидуальных актах управления, порождают конкретные правоотношения. С нашей точки зрения, пишет он, правоприменительный характер такой деятельности не вызывает сомнений.
На недопустимость отождествления категорий государственной власти и принуждения службы, установленный регулятивной и запрещающий нормой, указывает С.Н. Братусь. Общеправовой обязанностью, по его мнению, может выполняться как добровольно, так и принудительно. Однако когда речь идет о применении административно-предупредительных мер принуждения, имеет место императивное требование, которое обращено к конкретному субъекту правоотношений, требование, по которому стоит воля субъекта власти, а не лица, к которому данное мероприятие применяется.
Говоря о мерах административного предупреждения, следует отметить замечания определенных авторов о недопустимости необоснованного расширения Этой группы мер, приводит к искусственному увеличению границ принуждения в правы.
К такому виду мероприятий иногда добавляют закрытие границы или отдельных местностей для въезда и выезда, обязательное медицинское обследование и тому подобное. Эти запрета обращены к неопределенному кругу лиц и не порождают конкретных правоотношений.
Однако из этих оснований нельзя отрицать наличие других мероприятий административного предупреждения, которым присущи все свойства принуждения.
Применение их является правоприменительной деятельностью. Независимо от того, идет ли речь о личном досмотре пассажиров, административном надзоре или о других мерах административного предупреждения, имеют место индивидуальные акты применения правовых норм.
В отличие от общеправовых запретов, которые обращены к неопределенному кругу лиц и осуществляются на основании волеизъявления этих лиц, в данном случае имеет место императивное, категорически властное требование к конкретному лицу со стороны субъекта управления, который сам определяет наличие условий, которые становятся основаниями для применения соответствующих принудительных средств. Действуя на основании специальных полномочий, предусмотренных в правовых нормах, соответствующий орган государства вступает в таких случаях в конкретные административно-правовые отношения с подвластным субъектом.
Реализация мер административного предупреждения происходит без участия свободной воли подвластного субъекта, которая базировалась на понимании общественной необходимости. В данном случае отсутствует добровольность подчинения, которая является при выполнении общеправовых запретов. Например, при установке лицу ограничений при административном надзоре не приходится говорить, что лицо следует им добровольно, по собственной воле.
Тоже самое можно сказать об изъятии оружия у лиц, злоупотребляющих спиртными напитками, о личном досмотре пассажиров гражданских воздушных судов и применения других аналогичных мероприятий.
Анализ нормативных актов и специальной литературы позволяет определить примерный перечень мер административного предупреждения, включив в него:
1) проверку документов;
2) постановку на учет и официальное предостережение лиц о недопустимости противоправного поведения;
3) личный досмотр и досмотр вещей:
4) посещение предприятий, учреждений и организаций;
5) внесение представлений в государственные органы, предприятия, учреждения, организации, должностным лицам о необходимости устранения причин и условий, способствовавших совершению правонарушений;
6) временное ограничение доступа граждан на отдельные участки местности (блокировка районов местности, отдельных сооружений и объектов);
7) обследование (обзор) грузов, багажа, транспортных средств, оружия и боеприпасов, различных объектов по поводу соответствия их различным требованиям;
8) ограничение (запрет) движения транспорта и пешеходов на отдельных участках улиц и автомобильных дорог;
9) административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;
10) использование транспортных средств, а также средств связи, принадлежащих предприятиям, учреждениям, организациям;
11) опечатывания измерительных приборов и устройств;
12) опечатывания помещений, используемых как кассы, места хранения документов, товарно-материальных ценностей;
13) изъятие для проведения анализа проб продукции, предназначенной для реализации населению;
14) принудительный привод для проведения медицинского обследования;
15) карантин;
16) прекращение или временный запрет перевозки (перемещение) подконтрольных грузов через государственную границу и тому подобное.
Стоит отметить, что не все представители административно-правовой науки признают некоторые из названных мер административно-предупредительными