Теоретико-правовые основы становления и развития государственной гражданской службы России

1.1 Современное состояние государственной гражданской службы после 1991 г.
С момента распада Советского Союза было предпринято несколько попыток осуществить реформу государственного управления в России. В 1993 году в ходе разработки и принятия Конституции Российской Федерации была предпринята первая попытка выработать правовые основы государственной гражданской службы.
Позднее, в 1995 году, вступил в силу Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями). Обнародование этого закона стало большим шагом на пути к созданию в России государственной гражданской службы. Для расширения положений Федерального закона был принят ряд важных положений, касающихся различных вопросов системы государственного гражданского управления.
Однако вскоре стало очевидно, что федеральный закон и существующие нормативные акты «страдают» серьезными недостатками и являются недостаточными. Поэтому в 1997–1998 годах ведущие российские эксперты попытались разработать новую Концепцию административной реформы в рамках развития государственной гражданской службы. Некоторые положения Концепции были включены в ежегодное обращение президента Б.Н. Ельцина к парламенту в 1998 году, но, к сожалению, в то время реформа не получила дальнейшего развития.
В 2000 году президент В.В. Путин вновь обратился к реформе государственного гражданского управления. Эта новая реформа была разделена на три основные части:
- реформа государственной службы,
- административная реформа,
- реформа муниципального управления (бюджетная реформа).
В 2001 году Концепция реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации была подготовлена ​​Центром стратегических исследований - одним из ведущих российских аналитических центров - и утверждена президентом. Авторы Концепции предложили несколько принципиально новых подходов к регулированию государственной гражданской службы и управлению человеческими ресурсами в государственных органах. Для воплощения идей, заложенных в Концепции, в 2002 году была запущена Федеральная программа «Реформа государственной службы в Российской Федерации (2003-2005 годы)».
В рамках этой Федеральной программы было подготовлено и принято несколько федеральных законов. Первый - Федеральный закон от 27.05.2003 № 55 «О системе государственной службы в РФ». Согласно этому закону система государственной службы в России включает три вида государственной службы: государственная служба, полицейская служба и военная служба. Государственная служба состоит из двух уровней: федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Федерации.
Существует связь между различными типами государственной службы, что означает, что каждая работа на государственной службе равняется некоторой работе в полицейской службе и военной службе. Для каждого типа государственной службы должна быть разработана отдельная законодательная база.
В июле 2003 года был принят Федеральный закон № 79 «О государственной службе в Российской Федерации».
Этот закон заменил Федеральный закон 1995 года «Об основных принципах…». Федеральный закон «О государственной службе в Российской Федерации» ввел некоторые новые подходы к организации российской государственной службы, а именно:
1. Назначение постоянных государственных служащих по конкурсу. До 2003 года конкурс не был обязательным элементом процедуры назначения на государственную гражданскую службу России. В соответствии с Федеральным законом № 79 назначения на должность в российской гражданской службе должны производиться на основе результатов открытого конкурса, с небольшими исключениями.
2. Предварительно квалифицированные кадры. Чтобы сделать процесс назначения более гибким и позволить государственным органам своевременно заполнять вакантные должности квалифицированным персоналом, было решено использовать квалифицированные кадры.
4. Контракты для государственных служащих. В соответствии с Федеральным законом № 79 контракт должен включать в себя основные условия найма (должность, должностная инструкция, дата трудоустройства, испытательный срок, рабочее время, заработная плата и надбавки, показатели эффективности и т.д.).
5

. Информация о фонде оплаты труда, информация о заработной плате.
6. Стандарты поведения и конфликтов интересов. В Федеральном законе № 79 определены новые положения об информации, деятельности гражданского общества и другие вопросы, которые обычно регулируются кодексами профессиональной этики поведения. Федеральный закон № 79 также предусматривает, что комиссии по урегулированию конфликта интересов должны создаваться в каждом государственном органе.
7. Процедуры разрешения споров.
Таким образом, принятие вышеуказанного федерального закона позволил разработать основы государственной гражданской службы. Вслед за первым этапом на втором этапе становления государственной гражданской службы было положено начало административной реформе.
Административная реформа была официально начата в 2003 году Указом Президента «О мерах по осуществлению административной реформы в 2003-2004 годах». Позже в том же году правительством была создана комиссия для реализации административной реформе. Две основные идеи управления лежат в основе административной реформы на первоначальном этапе ее проведения:
1. Необходимо определить основные правительственные функции, устранить дублирование и объединить аналогичные функции, определить избыточные функции и функции, которые не следует передавать от одного государственного органа другому;
2. Определить функции согласно градации: «функции установки правил», «функции применения правил» и «функции реализации правил».
Реализация данного предложения была проведена в 2003-2004 гг. В результате было пересмотрено 5634 функции: 1468 из них признаны избыточными, 263 - дублирующими, 868 - подлежащими переформулированию.
В марте 2004 года был издан Указ Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Количество различных типов государственных органов сократилось с 6 до 3, а именно: министерства, службы и агентства. Четкое разграничение ролей между этими тремя типами государственных органов было предписано указом.
• Министерства несут ответственность за выполнение функций, связанных с разработкой государственной политики и правового регулирования, то есть «функции установления правил». Федеральные министерства возглавляют министры Российской Федерации (федеральные министры), входящие в состав Правительства Российской Федерации.
Министерства проводят анализ политики, разрабатывают проекты, разрабатывают законопроекты, контролируют и оценивают его реализацию. Подведомственные министерства также осуществляют координацию и контроль деятельности федеральных служб и федеральных агентств.
В Указе особо подчеркивается, что министерства не имеют права осуществлять контрольные и надзорные функции, функции правоприменения, а также функции управления государственной собственностью.
• Службы несут ответственность за выполнение функций, связанных с контролем и надзором в рамках установленного круга ведения, а также специальных функций, связанных с национальной обороной, национальной безопасностью, охраной и защитой государственной границы Российской Федерации, контролем за преступностью и общественной безопасностью, то есть «выполнение функций правил». Федеральные службы управляются руководителями (директорами) федеральных служб.
Службы, как правило, не имеют права осуществлять правовое регулирование в пределах установленного технического задания и федеральных надзорных служб, также не имеют права на управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
• Агентства несут ответственность за выполнение функций, связанных с предоставлением государственных услуг, управлением государственным имуществом, ведением учета, регистрами и кадастрами, а также с правоприменительными функциями, за исключением функций контроля и надзора, т.е. «функций по реализации правил». Федеральные агентства управляются руководителями (директорами) федеральных агентств.
Агентства не имеют права осуществлять правовое регулирование в пределах установленных полномочий и контрольно-надзорных функций