Становление и развитие института административного договора в России

Особый интерес представляет анализ относительно новых правовых форм государственного управления. К числу таковых можно отнести административный договор.
Административный договор – это достаточно новое явление, термин в науке административного права, что обуславливает интерес к исследованию истории его становления, а также действующего понятия и видов административно-правовых договоров.
Стоит отметить, что административно-договорные правоотношения не являются новой правовой категорией административного права. Вместе с тем нет оснований и для утверждения того, что данный вид административных правоотношений полностью сформирован и имеется устоявшаяся в административной науке соответствующая системная теория.
Исследуя правовую природу административно-договорных правоотношений, целесообразно обратиться к вопросу о становлении и развитии взглядов и представлений как в целом на административный договор, так и на основанные на нем обязательства. Ретроспективный анализ также позволит выявить особенности влияния различных исторических правопорядков, действующих в России в тот или иной период.
Вместе с тем следует отметить, что в российской административно-правовой науке дается преимущественно сравнительно-правовой анализ административного договора в различных зарубежных правовых порядках, и ученые лишь указывают в результате проведенных исследований на необходимость принятия зарубежных доктрин административного договора.
Российский опыт ученых-административистов, посвященный исследованию проблем административно-договорных правоотношений, остается практически без внимания. Тогда, как представляется, на идеи дореволюционных, советских и российских административистов необходимо опираться на современном этапе развития теории административно-договорных правоотношений.
Проблема административных договоров и, как следствие, административно-договорных правоотношений становилась предметом исследования ученых-административистов в различные исторические эпохи, что дает основания для определенной периодизации. В целом следует выделить несколько этапов в развитии представлений об административных договорах. При этом каждый период характеризуется, как правило, повышением внимания со стороны отдельных ученых к рассматриваемой проблеме.
Исторический анализ позволяет прийти к выводу, что можно говорить о дореволюционном периоде, периоды 20 - 30-х гг. XX в., 50 - 60-х гг., а также 70 - 80-х гг. XX в., когда проблемы административных договоров становились предметом особого внимания отдельных ученых-административистов. Следует подчеркнуть, что данная периодизация является достаточно условной и, как правило, основывается на активизации интереса посредством рассмотрения исследуемой проблемы в отдельных научных публикациях.
Одним из первых российских ученых-административистов дореволюционного периода, который в своей работе «Основные начала административного права» в рамках главы «Публично-правовые акты» в качестве самостоятельного вида административного акта выделил договорные административные акты, требующие для своего возникновения соответствия воли двух или нескольких лиц, был профессор Московского университета А.И. Елистратов.
Указанный ученый указал на место административного договора в системе административного права как на одну из разновидностей административного акта. Причиной появления административных договоров, по мнению ученого, является то, что идея властвующего государства уступает место представлению о взаимно зависящих людях. При этом административно-договорные правоотношения становятся принципиально столь же возможной формой административных правоотношений, только как правоотношения, возникающие при наличии волеизъявления двух субъектов, а не одного.
Существование административно-договорных правоотношений уже вначале XX в

. в административном праве не оспаривалось, а вопросы ставились о том, в какой мере понятие об административном договоре может найти свое применение. Признавалась возможность существования административно-договорных правоотношений между различными учреждениями и гражданами.
В качестве примера административно-договорных правоотношений А.И. Елистратов указывал на правоотношения между больничными кассами и городскими и земскими общественными управлениями по поводу обеспечения участникам касс больничного лечения, правоотношения по найму фабричных рабочих, поскольку они нормировались административным правом, и др.
Упоминались и административно-договорные правоотношения между должностными лицами и гражданами. Мнения по поводу существования таких правоотношений в рассматриваемый период не были однозначными. Основным проблемным вопросом, который лежал в основе противоречий, являлся вопрос о юридической неравноценности волеизъявлений, тогда как в качестве существенного признака выделялось равноправие сторон.
А.И. Елистратов указывал, что равноценности воли не может быть в отношениях между государством – носителем imperium'a и подданным, поскольку там, где хотят видеть договор публичного права между государством и подданным, в самом деле имеется или договор частного права, или административное распоряжение, отличающееся в данных случаях лишь тем, что в его состав входит в качестве conditiojuris согласие гражданина.
В своих суждениях о возможности существования договоров публичного права указанный ученый опирался на точки зрения таких иностранных публицистов, как Дюги, Жез, Флейнер, Еллинек, и некоторых других, которые говорили о возможности существования в правовом государстве равноценности должностных лиц и граждан как субъектов публичных прав и обязанностей, что также относится к числу коренных условий административного права.
А.И. Елистратов разграничивал административные договоры и такие односторонние административные акты, которые совершались по просьбе или с согласия частотного лица. Речь шла, в частности, о согласии, даваемом для назначения на различные должности.
Договорное начало, по мнению А.И. Елистратова, позволяет согласовывать требования класса служащих с общественными интересами. Не остался без внимания и вопрос о том, что договор между административными и частными лицами представляет собой определенный компромисс между публичными и частными интересами его контрагентов.
Точка зрения ученого о том, что публично-правовые отношения в современном государстве невозможно построить исключительно на началах одностороннего властвования и тем более на одном договорном начале, актуальна и применима и в настоящее время. При этом применение административно-договорных правоотношений в государственно-служебной сфере, в сфере координации выполнения задач и функций государственного управления в различных отраслях является неотъемлемым элементом государственного управления.
Таким образом, в самом начале XX в. существовало четкое понимание того, что административный договор не является полноценной заменой административному акту и не вытесняет его из той или иной сферы действия, а административно-договорные правоотношения могут стать самостоятельной разновидностью административных правоотношений.
В более поздних работах А.И. Елистратов поддерживал высказанные ранее позиции относительно природы административного договора, а также указывал сферы, в которых административно-договорные правоотношения могут применяться в Советском государстве, а также делал акцент на вопросе о том, в какой именное мере, в каких пределах понятие о договоре может найти свое применение в административном праве.
Придерживаясь указанной нами ранее периодизации, необходимо остановиться на 20 - 30-х гг