Роль Арктического совета в решении эколого-политических вопросов в Арктическом регионе

По мере того как изменение климата открывает Арктику для человеческой деятельности и регион неуклонно привлекает все больше международного внимания, формируется и распространяется богатая палитра арктических механизмов международного управления. От субрегионального до панарктического. В настоящее время существуют многочисленные форумы, где арктические и неарктические государства и другие субъекты взаимодействуют для решения проблем, стоящих перед крышей мира, но Арктический совет стал, пожалуй, самым важным из них.
Однако в последние годы на сцене появился еще один региональный орган - Арктическая пятерка. Многие считают, что этот свободный союз пяти арктических прибрежных государств, исключающий другие арктические государства и местные организации, узурпирует центральное положение Арктического совета в управлении северным регионом. Арктическая пятерка, ограничивая процесс принятия региональных решений, также обвиняется в подрыве духа сотрудничества, который Совет помог развернуть в арктических международных отношениях.
Вышеупомянутая точка зрения широко распространена и, безусловно, обладает определенной долей истины. Но отношения, которые сложились и могут сложиться между Арктической пятеркой и Арктическим советом, более тонки, чем принято говорить. В то время как действия Арктической пятерки могут отвлечь внимание от работы и региональной позиции Арктического совета, первый не является предвестником гибели последнего. Более того, эти две группы могут даже дополнять друг друга для позитивного решения арктических проблем.
Арктическая пятерка - это группировка пяти арктических прибрежных государств (Канада, Дания, Норвегия, Россия и Соединенные Штаты Америки) в решении арктических вопросов. Следует подчеркнуть, что это объединение не имеет самостоятельной власти или существования вне входящих в него государств. То есть арктические прибрежные государства встречаются и ведут переговоры между собой на специальной основе. Нет никакой формальной или постоянной административной структуры, лежащей в основе группировки, это просто прозвище для взаимодействия с участием пяти арктических прибрежных государств, используемое для обозначения способа, которым эти страны предпочитают взаимодействовать и организовываться в конкретных случаях. Это, однако, не лишает ассоциацию важности. Собрания и согласованные действия со стороны арктических прибрежных государств имеют значительные последствия для региона.
Хотя взаимодействие между государствами Арктической пятерки предполагает устойчивую сдержанную двустороннюю и многостороннюю коммуникацию по традиционным дипломатическим каналам, союз наиболее ярко проявляется, когда страны собираются на саммиты для обсуждения арктических вопросов. Когда возникают арктические проблемы, которые, по мнению этих стран, должны решаться в унисон, собирается Арктическая пятерка. До сих пор три наиболее заметных официальных собрания группы проходили в Илулиссате, Гренландия (2008); Челси, Канада (2010); и Осло, Норвегия (2015). На встречах в Илулиссате и Осло прибрежные государства сделали необязательные заявления в отношении международного правового режима, применимого к Арктике, и предотвращения нерегулируемого рыболовства в регионе, соответственно.
В отличие от специального характера Арктической пятерки и несмотря на то, что она является продуктом необязательной декларации - Оттавской декларации 1996 года – а не договора, Арктический совет является относительно фиксированным и упорядоченным органом, который называют «квазимеждународной организацией». Однако он называет себя «межправительственным форумом высокого уровня», учитывая, что это не международная организация с независимым правовым характером, а скорее пространство и рамки для действий государств.
Совет, безусловно, является форумом, поскольку он объединяет многочисленных участников иерархической организации для рассмотрения арктических вопросов. Главными действующими лицами являются восемь государств-членов (Арктическая пятерка в дополнение к Исландии, Швеции и Финляндии), которые принимают все решения для Арктического совета консенсусом

. Далее следуют Постоянные участники: шесть организаций коренных народов, представляющих коренных жителей Арктики, которые имеют полное право на консультации во всех переговорах и решениях Совета. Ниже Постоянных участников находятся Наблюдатели: неарктические государства, международные организации и неправительственные организации, которые утверждены государствами-членами для наблюдения за деятельностью Совета и которые могут участвовать в ограниченной степени по усмотрению членов. Эти субъекты встречаются и взаимодействуют через различные постоянные подразделения и регулярно планируемые заседания Арктического совета.
Но помимо того, что Совет является форумом, он, возможно, прежде всего, является исследовательским обществом. Его основная и наиболее последовательная деятельность осуществляется в рамках шести рабочих групп, занимающихся исследованием вопросов окружающей среды и развития Арктики. Кроме того, регулярно создаются целевые группы для изучения конкретных вопросов в установленные сроки. Исследования, выводы и доклады, которые производят эти органы, - это то, на что государства-члены и другие в основном полагаются при обсуждении арктических проблем и формулировании политики.
В отличие от Арктической пятерки, на заседаниях Арктического совета были выработаны обязательные международные соглашения, к которым присоединились его члены: Соглашение о сотрудничестве и спасании в Арктике (2009 год), Соглашение о сотрудничестве в обеспечении готовности к загрязнению морской среды нефтью и реагировании на него в Арктике (2011 год), Соглашения об укреплении арктического научного сотрудничества (2017 год). Исследования и переговоры Совета также стимулировали принятие Международной морской организацией обязательного Международного кодекса для судов, работающих в полярных водах (2015 год).
Наконец, следует отметить, что мандат Арктического совета ограничен: под эгидой Оттавской декларации он якобы ограничен вопросами устойчивого развития и охраны окружающей среды в Арктике и не должен заниматься вопросами, связанными с военной безопасностью (Декларация о создании Арктического совета, 1996 год), хотя использование более разрешительного «не должно», а не более ограничительного «не должно», возможно, оставляет эту область открытой для будущего рассмотрения Советом. Это в отличие от Арктической пятерки, которая теоретически может затронуть любую тему, какую пожелают входящие в нее государства.
Учитывая, что и Арктическая пятерка, и Арктический совет по своей сути являются объединениями с дублирующим членством, собранными для решения арктических проблем, нетрудно понять, как работа одного может влиять на работу другого, отрицательно или положительно.
Государства Арктической пятерки предприняли свои первые значимые действия в Илулиссате – хотя некоторые утверждают, что истинная первая акция группы была в Осло в 1973 году, когда государства подписали Соглашение о сохранении белых медведей. С тех пор широко утверждалось, что эта ассамблея отвлекает внимание от работы Арктического совета и более широкого арктического сотрудничества, которое Совет призван проводить.
Многие считают, что деятельность Арктической пятерки проблематична, учитывая, что в этот орган входят не все государства-члены, Постоянные участники и наблюдатели Арктического совета. Таким образом, работа в Арктической пятерке оставляет без внимания многочисленные субъекты с законными арктическими интересами и препятствует целенаправленному включению местных организаций в процесс принятия решений Арктическим советом. Таким образом, Арктическая пятерка может действовать как обходной путь для Арктического Совета, позволяя государствам, входящим в его состав, избежать необходимости учитывать мнения дополнительных сторон Совета. Декларации Илулиссата и Осло были осуждены исключенными участниками Арктического совета и комментаторами по этим причинам.
Арктическая пятерка может также сузить круг вопросов до их появления в дискуссиях Арктического Совета, утвердить преобладание прибрежных государств в регионе и тем самым ограничить участие субъектов Совета в арктических делах