Референдумы на федеральном и региональном уровнях

Рассмотрение вопроса референдума невозможно без обращения к практике его проведения. Именно показатель степени использования и эффективности реализации данного института в жизни можно говорить о его реальном положении в системе народовластия и значении для отдельного региона и государства в целом. Как отмечалось выше, референдум может проводиться на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Обратимся к практике его применения на первых двух уровнях.
Затрагивая историю вопроса проведения референдума необходимо отметить, что за все время существования СССР всенародное голосование было проведено единожды – 17 марта 1991 года – по вопросу о сохранении Союза как обновленной федерации суверенных республик. Данные показывают, что участие в референдуме приняли 147 млн. граждан, из которых 76 % голосовавших высказались «за» сохранения СССР. Однако вопреки нормам Закона об императивности результатов голосования, в декабре 1991 г. руководителями трех государств было принято решение о ликвидации Советского Союза.
Одновременно был проведен общероссийский референдум о введение поста Президента РСФСР. В соответствии с данными ЦИК РСФСР в голосовании приняло участие 75,4 % избирателей, включенных в список, из которых около 70 % ответило «да». Стоит отметить, что подсчет голосов осуществлялся от числа пришедших на участки граждан, а не от половины списочного состава избирателей. А, значит, вопрос рассматривался как простой, хотя многие исследователи введение поста Президента относят к числу конституционных вопросов, и требует включения данного института в Конституцию.
С момента образования Российской Федерации на федеральном уровне проведено было только два референдума: 25 апреля 1993 г. и 12 декабря 1993 г.
Внеочередной Съезд народных депутатов 29 марта 1993 принял постановление о всенародном референдуме 25 апреля 1993, на который выносилось 4 вопроса: о доверии Президенту РФ, об одобрении его социально-экономической политике совместно с Правительством РФ, досрочных выборах Президента РФ и народных депутатов. Сформулированные вопросы породили достаточное количество споров и неясности в отношении реализации их результатов, т.е. определении подсчетов голосов. Постановлением Конституционный Суд по ходатайству народных депутатов установил, что по первому и второму вопросу считать голоса от числа получивших бюллетени, поскольку подсчет установленный постановлением Съезда был признан противоречащим Конституции; а по последним двум – от числа включенных в списки. Это объясняется тем, что действующий на тот момент Основной закон не предполагал досрочного прекращения полномочий Президента и Съезда на основании референдума. В голосовании по каждому вынесенному вопросу приняло участие примерно 64 % граждан, из которых по первым двум – «да» ответили 58,7 % и 53 % соответственно участников; по последним – 49,5% и 67,2 % согласившихся.
Референдум 12 декабря 1993 года был посвящен принятию нового проекта Конституции РФ. Он проводился не по Закону РСФСР о референдуме, а по нормам Положения о всенародном голосовании, в которых указывалось, что Конституция РФ считается принятой, если более половины избирателей, принявших участие в голосовании, высказалось «за» ее принятие (в отличие от Закона, устанавливающего иной способ подведения итогов – «большинство от числа включенных в списки»). Стоит отметить, что явка составила 54,8 %, из которых 58,4 % числа избирателей, непосредственно принявших участие в референдуме, проголосовало «да».
Несомненно, стоит обратиться к общероссийскому голосованию по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ, проведенного с 25 июня по 1 июля 2020 года. Впервые на федеральном уровне проведения референдума были использованы электронные технологии, которые позволили гражданам более доступно и безопасно высказать свое мнение по вынесенному вопросу. В бюллетене был поставлен следующий вопрос: «Вы одобряете изменения в Конституцию Российской Федерации?». По данным ЦИК РФ 77,92 % голосующих ответили «да» и только 21,27 «нет». Необходимо особо выделить, что явка населения в 2020 году (67,97 %) превысила явку прошлых лет голосования, что говорит о положительной тенденции в повышении уровня не только интереса граждан к политической и правовой судьбе страны, но и правовой культуры.
Рассматривая вопрос проведения референдумов на уровне субъектов, то сперва стоит отметить положительные тенденции в изменении законов субъектов РФ, регламентирующих процесс референдума. За последнее десятилетие большинство регионов унифицировало свои нормативно-правовые акты в соответствии с федеральным законодательством. Однако в некоторых субъектах нет отдельных специализированных законов, а действуют кодексы, которые комплексно регулируют процедуры и выборов, и референдума

. Так, в Воронежской области принят Закон «О порядке осуществления гражданской инициативы», нормы которого определяют процедуру не только референдума, но и также отзыва должностных лиц субъекта. Также, в Костромской области действует соответствующий Кодекс. Ранее на территории Алтайского края действовал специальный Закон «О краевом референдуме», в котором было предусмотрено проведение консультативного референдума, т.е. голосование с целью выяснения мнения населения, решения которого не носят обязательный характер. Ныне Закон заменен на Кодекс «О выборах, референдуме и отзыве», исключившим возможность проведения подобного референдума.
Ранее многие регионы включали нормы, противоречащие федеральному законодательству по вопросам, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта. Например, в первоначальной редакции Закона Республики Саха (Якутия) закреплялись положения о вынесении на голосование вопросов, касающихся амнистии, помиловании, а также введении, изменении или отмене федеральных налогов и сборов, освобождение от их уплаты. С приведением в соответствии с федеральными законами они были исключены.
Также как и федеральный, региональный референдум редкая форма участия населения в управлении делами государства. За прошедшие 18 лет было проведено всего лишь 14 региональных референдумов, из которых 11 – по вопросам объединения субъектов, остальные 3 – по вопросам внесения изменений и поправок в конституции (уставы), законы субъектов. Как видно, наиболее популярным является вопрос изменения состав субъектов РФ. Согласно Закону данные вопросы должны выноситься на голосование заинтересованных субъектов. Многие исследователи определяют подобное голосование как объединительный референдум, т.е. референдум, проводимый на территории субъектов РФ с сопредельными границами, которые заинтересованы в образовании нового субъекта путем объединения их территорий . Особенностями проведения данных референдумов заключается, во-первых, в выдвижении инициативы его проведения. Данным правом обладают высшие должностные лица заинтересованных субъектов РФ (п. 1.1 ч.1 ст. 11 ФКЗ №6 «О порядке принятия…»), а не граждане, как это установлено в ФЗ «Об основных гарантиях…».
Во-вторых, вынесение вопроса на референдум возможно только после соответствующих консультаций и поддержки Президентом РФ. Таким образом, утверждение проведения референдума непосредственно связана и с решением главы государства.
В-третьих, решение объединительного референдума должно быть консолидированным, т.е. вопрос об объединении должен быть одобрен всеми заинтересованными субъектами. Если в одном регионе голосование будет признано несостоявшимся или вопрос будет не одобрен, то решение считается не принятым. Отсюда следует, что решение одного объединительного референдума признается окончательным, если такие же решения были приняты в заинтересованных субъектах. Повторная инициатива проведения референдума может быть выдвинута только через год.
Обратимся к практике проведения объединительных референдумов. Так, в 2007 году на территориях Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа были проведены соответствующие референдумы по объединению их в новый субъект – Забайкальский край. «За» объединение было отдано большинство голосов, как со стороны жителей области, так и автономного округа (90 и 94% соответственно).
В 2003 году прошел референдум по вопросу объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край. Необходимо подчеркнуть, что подобные референдумы отличаются высокой явкой населения и реальным перевесом голосов «да» (85-96%).
Референдумы, касающиеся вопросов внесения изменений и поправок в законы, за прошедшие десять лет проводились в двух регионах. Так, в Чеченской Республике в 2007 году на народное голосование выносились вопросы о принятии поправок и пересмотра отдельных положений Конституции и признании недействующим Закона «О выборах в Парламент Чеченской Республики». Также в Республике Тыва был проведен референдум по вопросу внесения изменений в Конституции. Оба референдума были признаны состоявшимися, большинство голосов было отдано в поддержку выносимого вопроса.
Почему же практика проведения в России общенациональных и региональных референдумов так невелика? Многие исследователи полагают, что это связано с существенные ограничениями прав граждан, значительными финансовыми, материальными затратами. Без сомнения, одной из возможных причин является низкая активность граждан, нежелание принимать участия в политической и общественной жизни страны, о чем свидетельствует низка явка не только на референдумы прошлых лет, но и на проходящие в настоящий момент выборы