Проблемы законодательства о государственных закупках и пути их решения

За последнее время государственные закупки, осуществляемые в рамках Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», претерпели большие изменения. Некоторые из них стали действовать в 2019 году – к примеру, стало обязательным проведение конкурсных процедур, запроса котировок и запроса предложений в электронной форме. Также изменили правила разработки плана-графика закупок (исключили необходимость формирования плана закупок), уточнили порядок контроля в сфере закупочной деятельности, ввели особый порядок закупочной деятельности и исполнения контрактов для осуществления национальных проектов и т. п.
Эти и другие изменения принесли положительную результативность – на основании Единой информационной системы в сфере закупок, объемы госзакупок в 2019 году стали больше на 15% (с 8,3 трлн руб. в 2018 году до 9,6 трлн руб. в 2019 году). Но ФАС России в качестве федерального органа исполнительной власти, уполномоченного, в том числе, на выполнение контроля (надзора) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, не останавливается на достигнутых результатах и хочет продолжить деятельность в сфере совершенствования основного нормативно-правового акта по государственным закупкам.
Выделим следующие основные направления, по которым требуется организовать работу:
улучшение правоприменительной деятельности ФАС России на основании 44-ФЗ;
решение практических проблемных мест;
развитие добросовестной конкуренции;
усиление качества исполнения контракта.
Проанализируем эти направления подробнее.
Изначально рассмотрим улучшение правоприменительной деятельности.
В реальных ситуациях бывают случаи принятия территориальными управлениями ФАС России решений, которые не в соответствии с общей позицией антимонопольного органа. Таким образом, основным направлением деятельности ФАС на перспективу должна стать унификация практики ФАС России, региональных и муниципальных контролирующих органов. И заказчик, и предприниматель должны осознавать, что неважно от того, в какое территориальное управление ФАС России – в Самару или в Санкт-Петербург – они придут, они должны получать одинаковые подходы по типовым вопросам. ФАС России при принятии определенного решения берет за основу правила, закрепленные в законодательной базе РФ, и, даже если это неверно с позиции современной экономической системы или государственной политики, ФАС не может от них отступить [3, c. 10].
Для формирования и обсуждения единой практики требуется продолжить диалог представителей территориальных управлений с центральным аппаратом ФАС РФ по вопросу государственного заказа в режиме видео-конференц-связи (1-1,5 тыс. сотрудников). Данная форма взаимодействия уже была апробирована в 2019 году и показала положительную результативность.
Перейдем к основным проблемам 44-ФЗ и путям их решения.
Проблема 1: установление заказчиком в документах о торгах «ловушки» для формального отклонения участника. На основании общего правила, первая часть заявки на участие в электронном аукционе должна включать в себя следующие пункты:
согласие участника электронного аукциона на поставку товара, осуществление работ или оказание услуг на условиях, предусмотренных документами об электронном аукционе и не подлежащих корректировке по результату осуществления электронного аукциона (это согласие дают с применением программно-аппаратных инструментов на электронной площадке);
при осуществлении закупки товаров, в том числе поставляемых заказчику при осуществлении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг: название государства происхождения товара, конкретные критерии продукции, соответствующие значениям, установленным в документах об электронном аукционе, и указание на товарный знак (при существовании).
С июля 2019 года Федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 71-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» установил исключение из представленного правила. Однако оно действует только для заявки на участие в электронном аукционе при закупке работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объектов капитального строительства [3, c.11]

. Для первых частей заявок на участие в электронных аукционах в этой ситуации потребуется исключительно согласие участника закупки на осуществление работ на условиях, предусмотренных документами об электронном аукционе. Это согласие дается с использованием программно-аппаратных средств электронной площадки. Это способствует развитию настоящей конкурентной среды в сфере закупок работ по строительству.
Предложение по решению проблемного места: при закупке любой продукции требовать только наличия согласия участника закупки на другую работу (по аналогии с закупками строительных работ), а при использовании (или поставке) продукции – устанавливать ограниченный перечень характеристик на закупку (к примеру, не больше 5-10 требований).
Это не только упростит формат оформления заявки (главным образом, избавит участника от необходимости заполнения «150 страниц текста убористым почерком», что, таким образом, уменьшит возможность допущения ошибок при их заполнении, из-за которых заказчик может отклонить «неудобные» ему заявки), но и по итогу будет служить цели формирования настоящей конкурентной среды на закупочном рынке.
Проблема 2: отсутствие у предпринимателя возможности защитить собственные права при исполнении контракта.
Здесь говорится возможности одностороннего отказа стороны от исполнения контракта, которая часто рассматривается в качестве злоупотребления в отношении добросовестной стороны. Это обуславливается тем, что действующая законодательная база четко не определяет совокупность оснований, по которым представляется возможным этот отказ. Заказчики осознали, что в любое время могут отказываться от сотрудничества с предпринимателем [14].
Стоит отметить, что так как данные о поставщике, с которым контракт был расторгнут из-за одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта, включают в реестр недобросовестных поставщиков (далее – РНП), то последние на 2 года (именно на такое время сведения вносятся в реестр) лишены возможностей принимать участие в закупках. Это отнесено к тем закупкам, где заказчик в качестве требования к участникам указал отсутствие сведений об участнике закупки в РНП.
Это проблемное место имеет особое значение на фоне существующей тенденции к росту числа случаев подачи заказчиками обращений о включении их контрагентов в РНП. Об этом говорят статистические сведения. К примеру, число обращений о включении в РНП в 2019 году составляло более 27,5 тыс. (что практически в 2 раза больше, нежели в 2018 году). Кроме того, по результату изучения этих обращений в РНП включено лишь 53% (14 633) поставщиков, оставшиеся жалобы - необоснованные. Также изучение этой проблемы показывает, что в некоторых ситуациях неисполнение обязательства связано не с недобросовестностью поставщика, а с недобросовестностью заказчиков [15].
Предложение по решению проблемы: предоставить предпринимателю возможность защищать собственные права при помощи установления закрытого перечня ситуаций одностороннего отказа заказчиков от исполнения контракта и предоставления исполнителю права обжаловать это решение заказчика.
Следующей проблемой является сговор на торгах.
Закон № 71-ФЗ  ввел правило, на основании которого электронный аукцион в ситуации включения в документы о закупочной деятельности при осуществлении закупки работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства проектной документации проводится через 4 часа после окончания срока подачи заявок на участие в таком электронном аукционе. Это - исключение из общего правила определения дня проведения электронного аукциона, каковым является рабочий день, следующий за датой окончания срока анализа первых частей заявок на участие в аукционе. Такое изменение было внесено для того, чтобы предотвратить возможность сговора участников закупки.
Предложение по решению проблемного места: осуществлять аукцион через 2 часа после окончания срока подачи заявок для каждого товара, работы, услуги (по аналогии с закупкой в сфере строительства, где представлен временной промежуток в 4 часа)