Проблема разграничения полномочий в сфере государственного управления градостроительной деятельностью

В настоящее время актуальной является проблема разделения полномочий между уровнями власти в области управления градостроительной деятельностью.
Исследуя вопрос регионального управления сферой градостроительства и архитектуры, можно прийти к выводу, что конкретный и четко регламентированных установок нет. К примеру - исследования статуса органов управления градостроительства в 60 регионах России по состоянию на осень 2018 года показали, что статус учреждений, которые занимаются управлением сферой градостроительства и архитектуры дифференцирован и различен.
Управления, департаменты и министерства – список тех ведомств, которые в различных регионах занимаются одной и той же сферой. Компетенции и положения таких органов естественно разнятся. Это не просто усложняет ведение одинаково эффективной и положительной градостроительной политики в регионах страны, но так же и усложняет возможность грамотного координирования и управления данной сферой.
Значительное число из действующих компетенций на федеральном уровне в градостроительной сфере осуществляется Правительством РФ, которое действует на основании ст. 110 - 117 Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ». Как орган общей правовой компетенции, Правительство РФ, в первую очередь, принимает многие нормативные правовые и исполнительно-распорядительные документы, в том числе в сфере управления и (или) решения конкретных вопросов в области градостроительных отношений.
В соответствии с содержанием ст. 6 ГрК РФ к полномочиям органов государственной власти РФ в области градостроительной деятельности относятся:
- подготовка и утверждение документов о территориальном планировании высшего уровня власти РФ, утверждение документации по планировке территории в тех случаях, когда объекты такой документации относятся к федеральному значению (по большей части это объекты федеральной собственности и формирование земельных участков для размещения подобных объектов);
- техническое регулирование рассматриваемой деятельности, в части общего ведения государственного реестра саморегулируемых организаций, осуществление государственного надзора за их деятельностью и право на обращение в арбитражный суд с требованием об исключении сведений о саморегулируемых организаций из государственного реестра саморегулируемых организаций (при необходимости);
- установление перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, а также реконструкции, капремонту объектов, которые могут оказывать влияние на безопасность таких объектов капитального строительства;
- ведение федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП);
- установление порядка ведения государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности ( ГИСОГД);
- установление требований к актам, обеспечивающих, по сути содержания, реализацию документов территориального планирования, программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, транспортной и социальной инфраструктуры поселений, городских округов;
- организация и проведение государственной экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на территориях нескольких субъектов РФ, а также ряда особенных объектов, таких как посольств, консульств и представительств РФ за рубежом, т.е. объектов имеющих федеральное значения, и результатов инженерных изысканий выполняемых для проектирования таких объектов;
- установка порядка организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и инженерных изысканий, негосударственной экспертизы, платы за проведение, обжалования заключений таких экспертиз, аккредитации юридических лиц на право проведения таких экспертиз, установление порядка ведения государственного реестра юридических лиц, аккредитованных на право ведения экспертиз, ведение государственного реестра, а также определение порядка аттестации, в том числе порядка продления срока действия аттестата о квалификации и пр.;
- определение критериев экономической эффективности проектной документации и порядка ее признания экономически эффективной для возможности повторного применения;
- установление порядка проведения государственного строительного надзора и осуществление научно-методического обеспечения государственного надзора, а также организация федерального государственного строительного надзора в установленных случаях;
- ведение контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности;
- проведение согласительных действий для проектов схем территориального планирования муниципальных районов, проектов генеральных планов, а также проектов документов градостроительного зонирования;
- определение порядка мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, транспортной инфраструктуры и социальной инфраструктуры поселений, городских округов;
- утверждение сметных нормативов и определение методики в целях утверждения сметных цен на строительные ресурсы, установление порядка мониторинга цен строительных ресурсов, включая виды информации, необходимой для формирования сметных цен строительных ресурсов, порядок ее предоставления, а также порядок определения лиц, обязанных на предоставление указанной информации, определение порядка и осуществление ведения федеральной государственной информационной системы ценообразования в строительной сфере, формирование и ведение федерального реестра сметных нормативов, реестра классификатора строительных ресурсов, утверждение укрупнённых нормативов цены строительства, методик разработки и порядка применения укрупнённых нормативов на цены проведения строительных работ и порядка утверждения укрупнённых нормативов;
- формирование порядка определения сметной стоимости строительства в отношении объектов капитального строительства, расположенных за пределами границ России, которые финансируются за счёт бюджетных средств РФ, а также если доля средств юридических лиц, созданных РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля в уставных капиталах которых РФ, субъектов РФ и муниципалитетов составляет более 50 процентов, утверждение классификатора объектов капитального строительства по их назначению и функционально-технологическим особенностям (для целей архитектурно-строительного проектирования и ведения единого государственного реестра заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства), а также осуществление иных полномочий, отнесённых ГрК РФ и другими федеральными законами к полномочиям органов государственной власти РФ.
Также в силу ч

. 2 ст. 6 ГрК РФ Правительство РФ утверждает исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ и территориях муниципальных образований, порядок внесения изменений в данные перечни, порядок ведения реестра описаний процедур, указанных в этих перечнях.
Вместе с тем, в ст. 6 ГрК РФ перечисляются конкретные полномочия без их уточнённой привязки к какому-либо федеральному органу власти, а отнесение указанных правомочий к компетенции тех или иных федеральных органов государственной власти и их конкретизация, как было указано выше, производится на основании положений Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
Например, Правительство РФ устанавливает порядок проведения различных действий и процедур в области градостроительной деятельности. Так, полномочия, предусмотренные ч. 4 и ч. 5.4 ст. 6 ГрК РФ, осуществляет именно Правительство РФ путём установления порядка, соответственно:
- аккредитации на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий;
- взимания платы за предоставление сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности.
Осуществление иных полномочий, указанных в п. 8 ч. 1 ст. 6 ГрК РФ, также обеспечивается Правительством РФ. Например, в соответствии с ч. 12 ст. 16 ГрК РФ Правительство РФ устанавливает порядок согласования проектов схем территориального планирования субъектов РФ, состав и порядок работы согласительных комиссий, также устанавливает необходимые требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность особо опасных и технически сложных объектов и др.
Многие из вышеперечисленных правомочий в области градостроительной деятельности осуществляют федеральные министерства, службы, различные агентства и ведомства, входящие в систему органов публичной власти федерального исполнительного органа. В ряде статей ГрК РФ в качестве субъекта соответствующих полномочий упоминается «уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти», под которым действительно подразумевается какой-либо имеющий полномочия орган из министерств и (или) федеральных ведомств.
В частности, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти устанавливает порядок согласования проектов генеральных планов, утверждает различные формы документов в области градостроительной деятельности (например, форму градостроительного плана земельного участка, форму уведомления, разрешения на строительство, разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и др.).
Сегодня прежде всего такими полномочиями в сфере градостроительной деятельности наделяется Министерство экономического развития РФ и Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, а также отдельные уполномоченные органы, такие как Министерство природных ресурсов и экологии, Министерство финансов, Министерство культуры РФ, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и некоторые другие. Содержание компетенций, полномочия и порядок осуществления этих полномочий обычно определяются указами Президента РФ, либо отдельными постановлениями Правительства РФ.
Например, в соответствии с п. 1 Положения о Минэкономразвития РФ, утверждённого постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 «О Министерстве экономического развития РФ», Минэкономразвития РФ -уполномоченный федеральным органом в вопросах функционирования зон территориального развития, а также оно является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим координацию и методическое обеспечение разработки и корректировки документов стратегического планирования и осуществляющим мониторинг и контроль за их реализацией, и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.
На основании п. 9 Указа Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Министерству сельского хозяйства РФ (далее – Минсельхоз РФ) были переданы функции, и таким образом полномочия в соответствии с ними, преобразуемого Министерства экономического развития и торговли РФ по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (исключительно компетенций, касающихся земель категории сельскохозяйственного назначения), а также по мониторингу таких земель, проводимого государством.
На основании п