Предмет административного права: традиционный и новые подходы к его определению

Предметом административного права являются общественные отношения, которые регулируются отраслью административного права. В советское время сформировался подход, согласно которому, предметом административного права являются отношения, возникающие в процессе организации и осуществления государственного управления. Термин «государственное управление», используемый в административном праве, рассматривается в узком смысле этого слова, под ним понимается управленческая, административная власть, в то время как широкое толкование термина «государственное управление» включает и другие виды власти – законодательную и судебную власть.
В статье «Концепция предмета советского административного права и необходимость ее коррекции», автор И.И. Веремеенко приводит точки зрения по вопросу о предмете административного права ученых советского периода. Так, известные правоведы М.Д. Шаргородский и О.С. Иоффе указывали, что административное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в области управления народным хозяйством и в области охраны общественного порядка. В.В. Лаптев полагал, что административное право не регулирует общественные отношения в сфере управления народным хозяйством, эти отношения регулируются хозяйственным правом. Профессор Ц.А. Ямпольская отмечала, что предметом административного права являются общественные отношения, возникающие в процессе создания, организационного построения и деятельности органов государственного управления. Г.И. Петров указывал, что административное право регулирует отношения между гражданами, между гражданами и общественными организациями, между органами общественных организаций. По мнению авторов В.Д. Власова и С.С. Студеникина предметом административного права являются общественные отношения, складывающиеся в процессе исполнительной и распорядительной деятельности всех государственных органов, а не только органов государственного управления.
В юридической литературе советского периода отмечалось, что общественные отношения, являющиеся предметом административного права, имеют ряд особенностей:
1) Они возникают в области исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления.
2) Их участниками могут быть субъекты, чьи интересы связаны с исполнительно-распорядительной деятельностью.
3) Обязательным субъектом этих отношений является орган государственного управления, наделенный соответствующей компетенцией, без его участия рассматриваемые отношения не могут возникнуть.
4) Административные правоотношения носят неравноправный характер, они построены на субординации, власти-подчинении.
5) Для их возникновения достаточна инициатива одной из сторон, согласия другой стороны не требуется.
6) Существует особый порядок разрешения административных споров.
7) Сторона, нарушившая административные нормы, несет ответственность перед государством, в лице его органов управления.
В настоящее время появляются иные подходы к формулированию предмета административного права. Авторами отмечается, что вопрос предмета административного права остается не достаточно конкретным и определенным, поскольку часто подменяется вопросом о структуре, системе, объектах административного права. Автор Д.В. Осинцев считает, что административное право регулирует отношения, как в сфере управления, так и в сфере администрирования

. Он разделяет эти два понятия, отмечая, что администрирование (административная деятельность, административное воздействие) – это определенная область деятельности, закрепленная за субъектом, обязанность, порядок, «спущенный сверху и не подлежащий изменению». В ходе осуществления своей деятельности, администратор четко, конкретно и циклично выполняет предписания, он лишен свободы выбора. В отличие от администрирования, управление направлено на выбор, принятие правильного решения, управленец обладает свободой воли. Управление, как вид деятельности может влиять на администрирование. По мнению автора А.М. Гоголева предметом административного права являются общественные отношения, которые складываются в процессе деятельности государственной администрации по администрированию во всех сферах жизни общества, сущность этой деятельности состоит в распорядительном характере и выражается в государственно-властных предписаниях всех ветвей власти.
Профессор К.С. Бельский к общественным отношениям, составляющим предмет административного права, относит три вида отношений: 1) государственно-управленческие, 2) административно-юрисдикционные (полицейские), 3) отношения в области административной юстиции. Оппонентом этой точки зрения выступает правовед, специалист в области государственного и административного права Д.Н. Бахрах, по мнению которого три указанных составляющих (управление, полиция, административная юстиция), совпадают с составляющими правоохранительной деятельности: управление, организация, администрирование. А.И. Стахов к предмету административного права относит общественные отношения, связанные с административно-распорядительной и административно-охранительной деятельностью государства, возникающие в связи с необходимостью обеспечивать исполнение законодательства в целях достижения баланса публичных и частных прав и интересов.
Однако, по мнению большинства исследователей права, подход, согласно которому предметом административного права являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления государственного управления, остается доминирующим и в настоящее время. В учебной литературе по административному праву отмечается, что основным предметом административного права являются общественные отношения, связанные с «осуществлением субъектами государственного управления (прежде всего органами исполнительной власти) своих основных функций». Автор Н.М. Конин определяет, что основными общественными отношениями, составляющими предмет административного права, являются «организационные отношения, возникающие в сфере государственного управления», которые являются совокупностью правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере жизни и деятельности гражданского общества.
Профессор П.И. Кононов к предмету административного права относит два вида общественных отношений, возникающих в административно-публичной сфере: 1) отношения, связанные с организацией и осуществлением административно-публичной деятельности государства с участием административных органов; 2) отношения, возникающие между физическими и (или) юридическими лицами в процессе их публичного взаимодействия, без участия административных органов, но находящиеся под их контролем (надзором)