Понятие материнского капитала и его правовое регулирование

В настоящее время материнский капитал является наиболее значимым инструментом государственной финансовой поддержки семей, воспитывающих детей. Введение этой меры в РФ (2007) было обусловлено в первую очередь демографическими сложностями, возникшими в начале XXI века в связи с тяжелыми экономическими и политическими событиями. Появление материнского капитала связано также с наличием соответствующих положений в Конституции РФ о государственной защите материнства и детства.
Некоторое время назад в стране активно обсуждался вопрос о продлении срока предоставления материнского капитала. Данная программа ранее действовала до 31 декабря 2018 года, однако после подписания соответствующего ФЗ Президентом РФ срок был продлен до 31 декабря 2021 года. Исходя из этого, становится актуальным вопрос о практической целесообразности данного изменения в законодательстве и жизни общества в целом, тесно связанный с проблемой его эффективности.
Рассмотрим методы совершенствования системы материнского капитала для повышения эффективности его предоставления. Программа материнского капитала, реализуемая в РФ, является уникальной и не практикуется больше ни в одной другой стране мира. В частности, в странах ЕС существует несколько иная система поддержки семей детей в виде ежемесячных пособий на первого, второго и последующих детей до достижения ими определенного возраста. Отметим, что эти пособия находятся в зависимости от МРОТ. В США какие-либо пособия на детей вообще не предусмотрены. В данном государстве единственным финансовым послаблением является льгота при оплате налогов, которая представляет собой скидку в одну тысячу долларов в год на одного ребенка. В Японии за первого ребенка государство не оказывает никакой поддержки. Право на финансовую помощь возникает только после рождения второго ребенка и тоже состоит в ежемесячных пособиях. В то же время существенным отличием является законодательно установленный размер таких пособий, поскольку в Японии МРОТ не установлен.
Сегодня как в российской, так и в зарубежной литературе существует большое количество работ по исследованию финансовой поддержки семей, в том числе, с применением механизма материнского капитала. Авторы по-разному рассматривают сущность материнского капитала как своеобразного «рычага воздействия» на тот или иной объект. Рассмотрим некоторые из точек зрения.
Коротина Н. Ю. и Рыженкова И. А. рассматривают материнский капитал как составляющую демографической политики государства и инструмент государственной политики в решении демографических проблем государства. Это значение является первостепенным, так как демографическая ситуация в РФ всегда являлась одной из важнейших социально-экономических проблем.
Ухудшение демографического состояния страны в целом может привести к угрозе национальной безопасности. Так, например, снижение рождаемости приводит и к экономическим сложностям, так как сокращается численность трудовых ресурсов, растет пенсионная нагрузка на трудящихся, растут расходы, связанные с социальной защитой и системой здравоохранения. При этом деятельность органов социальной защиты и здравоохранения нацелена на поддержание достойного уровня жизнедеятельности более зрелого поколения.
Капустина Т. И. рассматривает материнский капитал в более узком смысле - как форму дополнительной социальной поддержки семьи. Отмечается, что институт семьи выполняет одну из важнейших общественных функций - репродуктивную, то есть принимает участие в воспроизводстве населения. Не менее важным здесь является социализация, которую обеспечивает семья новому члену общества. Указанные факторы оказывают непосредственное влияние на демографическую ситуацию в стране. Необходимо отметить, что на сегодняшний день существует тенденция кризисных изменений состояния института семьи. Она проявляется в делении семей по уровню дохода на определенные слои, в увеличении числа разводов, в изменении взглядов на супружеские отношения и отношения между старшим и младшим поколениями.
Материнский капитал как инновационная форма социальной поддержки семей является необходимым направлением в данной области, особенно в случае с молодыми семьями. Это связано с важностью привития традиционных ценностей института семьи молодым людям, что невозможно без определенного «стартового капитала». Введение такого инструмента, как материнский капитал, детерминирует стремление государства создать новую форму социальной помощи, которая в долгосрочной перспективе должна привести к достижению глобальной цели - стимулированию рождаемости.
Назарова О. И. полагает, что материнский капитал является мерой социально-экономической защиты детей. В данной связи необходимо отметить тот факт, что большое количество семей не решаются на рождение второго и последующих детей из-за отсутствия возможности предоставления детям всех необходимых благ и невозможности обеспечения им достойного уровня жизни. Роль материнского капитала здесь проявляется в тех направлениях, где его можно использовать. Все они прямо или косвенно связанны с благополучием детей.
По мнению Е.С. Иноземцева, программа «Материнский капитал» является информационным аспектом демографической безопасности. Она раскрывается в первую очередь через расчет соответствующих показателей на основе статистических данных, представленных в открытом доступе. При этом большинство подобных информационных данных в совокупном анализе показывают положительную динамику влияния материнского капитала на демографическую безопасность государства.
Несмотря на большое количество работ по исследуемой проблематике, существуют актуальные проблемы реализации механизма материнского капитала в России, ранее не описанные в работах изучаемых авторов, остро стоящих в настоящее время, что подтверждает необходимость научного углубления знаний по данной теме исследования.
На наш взгляд, система поддержки российских семей с помощью материнского капитала несовершенна, имеет достаточное количество проблем и требует модернизации.
Существует круг проблем, связанных с развитием программы материнского капитала. В числе правовых проблем развития рассматриваемой системы можно выделить следующие: ненадлежащая законодательная регламентация некоторых вопросов, связанных с распоряжением средствами материнского капитала, несовершенная система определения субъекта, имеющего право на получение материнского капитала, отсутствие законодательного закрепления вопроса о правовом режиме средств материнского капитала. Не менее значимой проблемой является неэффективность предоставления возможности распоряжения денежными средствами материнского капитала «здесь и сейчас», что является довольно значимым фактором при планировании увеличения семьи. Особенно это сказывается на планах молодых родителей, которые задумываются о возможности предоставления второму и последующим детям всех необходимых благ для гармоничного развития.
С целью проверки указанных предположений необходимо проанализировать законодательство, регламентирующее основные аспекты системы материнского капитала. Это даст возможность наглядно проследить существующие особенности рассматриваемой системы и оценить уровень правовой закрепленности тех аспектов, которые перечислены в выдвинутых гипотезах.
Одним из главных дискуссионных вопросов в рамках рассматриваемой темы является мошенничество с материнским капиталом. Чаще всего все прецеденты сводятся к незаконному обналичиванию сумм материнского капитала. Существуют всевозможные способы осуществления данного процесса. Для изучения этих вопросов необходимо проводить анализ наиболее частых случаев мошенничества с материнским капиталом, которые описаны в правовых научных трудах. Этот метод позволит оценить масштаб обозначенной проблемы.
Можно предположить, что прослеживается ситуация недостаточной замотивированности денежными выплатами женщин в вопросе планирования семьи. Также можно отметить, что зачастую материнский капитал становится лишь причиной «сдвига в календаре рождений», то есть мотивирует сокращать интервал между рождением второго и последующего детей, но никак не «заставляет» рожать второго и последующих детей при отсутствии такового желания.
Неэффективность системы индексации выплат по материнскому капиталу также является дискуссионным вопросом, что проявляется в отсутствии взаимосвязи процессов индексации и социально-экономического состояния страны в целом. Анализ статистических данных дает возможность наглядно продемонстрировать наличие или отсутствие взаимосвязи между системой предоставления материнского капитала и состоянием демографии страны.
Чтобы проследить влияние материнского капитала на жизнь общества, рассмотрим важнейшие аспекты программы, закрепленные в законодательстве РФ.
Основным правовым актом, регламентирующим рассматриваемую программу, является ФЗ от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». В нем приводится определение материнского капитала как средства федерального бюджета, который передается в бюджет ПФ РФ для осуществления дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей. Документом, подтверждающим право на получение подобного рода благ, является государственный сертификат на материнский капитал.
Правом на получение материнского капитала обладает определенный круг лиц:
1) женщины, родившие или усыновившие второго ребенка;
2) женщины, родившие или усыновившие третьего ребенка или последующих, при условии, что они по тем или иным причинам не воспользовались благами рассматриваемой программы ранее;
3) мужчины, которые являются единственным усыновителем второго, третьего или последующих детей, при условии, что они по тем или иным причинам не воспользовались благами программы ранее.
Важной особенностью для всех пунктов является временная привязка

. Ребенок должен быть рожден после 1 января 2007 года. Тогда же должно вступать в законную силу решение суда об усыновлении ребенка.
Средства, из которых выплачивается материнский капитал, предоставляются федеральным бюджетом ПФ РФ по заявлению последнего. Все «сопутствующие» аспекты данной передачи денежных средств устанавливаются непосредственно Правительством РФ. Полученные средства впоследствии подлежат отображению в бюджете ПФ РФ. Расходы, возникающие в процессе предоставления права на рассматриваемую меру государственной поддержки, финансируются за счет средств федерального бюджета. Все операции по зачислению, использованию и расходованию средств материнского капитала учитываются ПФ РФ на соответствующих счетах бюджетного учета.
Рассмотрим механизм предоставления материнского капитала. Родители при соблюдении всех существующих условий и сборе всех необходимых документов обращаются в территориальный орган ПФ РФ за получением государственного сертификата на материнский капитал. В течение 1 месяца этим органом принимается решение о выдаче соответствующего документа. Срок может растягиваться в случае несвоевременного предоставления требуемых ПФ РФ документов.
Причины для отказа в выдаче государственного сертификата на материнский капитал могут быть следующими:
- прекращение права на рассматриваемый вид государственной поддержки;
- отсутствие права на рассматриваемый вид государственной поддержки;
- недостоверность сведений, представленных на рассмотрение;
- использование возможностей материнского капитала ранее.
Подчеркнем, что по достижении ребенком совершеннолетия родители, при наличии у них государственного сертификата на материнский капитал, обязаны передать документ ребенку.
Размер материнского капитала первоначально был равен 250 000 рублей. Законодательством РФ установлена ежегодная индексация данной суммы, в связи с чем за 12 лет она выросла более чем на 80%. В то же время с 2016 года Правительством РФ было принято решение о приостановлении индексации до 2020 года, после чего рост суммы выплат продолжит расти. Отметим, что законодательство РФ устанавливает четкие временные рамки действия рассматриваемой программы: с 1 января 2007 года по 31 декабря 2021 года.
Сумма материнского капитала, выплачиваемого с 2016 по 2019 годы, составила 453026 рублей. Она может уменьшаться на сумму средств, использованных только в законодательно установленных целях. К ним относятся:
- улучшение жилищных условий;
- образование ребенка;
- формирование накопительной пенсии для женщины;
- приобретение товаров и услуг для социализации и адаптации детей-инвалидов;
- получение законодательно установленной ежемесячной выплаты.
В 2018 году было введено новое направление использования средств материнского капитала, в частности получение ежемесячной выплаты семьями с низким доходом. Суть данной меры заключается в следующем: нуждающиеся семьи, где родился или был усыновлен второй и последующие дети в период с 1 января 2018 года, могут получать ежемесячные выплаты в размере прожиточного минимума для детей. Минимум зависит от того региона, где проживает семья. В данном случае важно понимать, какие семьи относятся к нуждающимся. ПФ РФ отмечает, что правом на получение данной поддержки могут обладать семьи, где доход на одного члена семьи за последний год составляет менее 1,5 прожиточного минимума, который также установлен в конкретном регионе. За предоставлением данной финансовой поддержки семьи могут обратиться с заявлением в ПФ РФ или МФЦ в течение 1,5 лет после появления в семье второго или последующего детей. Одновременно с этой процедурой можно оформить и государственный сертификат на материнский капитал.
Существует два варианта предоставления ежемесячной выплаты:
1) если нуждающаяся семья обратилась в соответствующие органы в течение 6 месяцев после рождения второго или последующих детей, выплата предоставляется со дня появления ребенка;
2) в противном случае - выплаты предоставляются непосредственно со дня обращения семьи в соответствующий орган.
Рассмотренная выплата предоставляется до достижения ребенком 1,5 лет и устанавливается только на 1 год. После окончания данного периода семье необходимо повторить процедуру обращения за ежемесячной выплатой в соответствующие органы.
Важной является новая мера, позволяющая использовать материнский капитал через два месяца после рождения второго или последующих детей, которая была установлена в 2018 году. Это значит, что данные средства могут быть направлены на дошкольное образование ребенка, а именно на оплату государственных и частных яслей, детских садов, услуг по уходу за ребенком. В то же время, чтобы средства на данные направления могли быть использованы в полном объеме, получатели средств, то есть учреждения, организации или физические лица должны обладать соответствующей лицензией.
Третьим направлением реформирования системы предоставления материнского капитала является льготная ипотека. Оно подразумевает:
- возможность погашения льготной ипотеки средствами материнского капитала без необходимости ожидания наступления 3-летия ребенка;
- льготные условия кредитования соответствующих семей для улучшения жилищных условий (ставка 6% годовых);
- возможность погашения ранее выданных кредитов и займов на приобретение жилья средствами льготной ипотеки.
Многие специалисты отмечают отсутствие прямой связи рассмотренной меры с материнским капиталом. В то же время данный шаг является важным направлением поддержки семей с детьми со стороны государства.
Крупной проблемой реализации механизма материнского капитала является мошенничество со средствами Пенсионного фонда РФ. Одним из способов обналичивания денежных средств в рамках рассматриваемой программы является предоставление государственного сертификата на материнский капитал в кредитные финансовые учреждения для последующего получения займа с целью покупки жилья или увеличения имеющейся жилплощади. Если данное правонарушение будет установлено, мошенники лишаются материнского капитала, а также обязаны в общем порядке выплатить проценты по данному займу.
В махинациях с материнским капиталом в некоторых случаях участвуют оценочные компании. При покупке получателями материнского капитала недорогого земельного участка для строительства или же полноценного дома такие организации за отдельную плату предоставляют фиктивный отчет об оценке приобретенного имущества, завышая во много раз его реальную стоимость. Данный механизм может использоваться неоднократно.
С покупкой имущества связан еще один вид мошенничества в рамках рассматриваемого вопроса. Так, в ПФ РФ может быть предоставлен фиктивный договор купли-продажи, хотя фактически такая сделка не совершается вовсе. Данное нарушение практикуется зачастую в кругу родственников или близких друзей. Сюда же можно отнести заключение договора дарения имущества, которое в дальнейшем выкупается обратно за счет средств материнского капитала. Деньги, уплаченные родственнику, который некогда был обладателем подаренного имущества, могут как делиться в том или ином соотношении, так и в полной мере быть обналичены получателем средств материнского капитала и направлены на собственные законодательно не установленные нужды.
О предоставлении в ПФ РФ недействительных документов свидетельствует еще один вид мошенничества, который подразумевает передачу мошенниками свидетельства о государственной регистрации права собственности, при том что никаких подобных сделок совершено не было. Здесь уже в роли соучастников могут выступать недобросовестные должностные лица Росреестра.
Еще одним способом обналичивания денежных средств, предоставляемых в рамках изучаемой программы, является покупка жилья, которого реально уже не существует, но из реестра недвижимости его исключить еще не успели. Здесь тоже не может быть не замешан госслужащий того или иного уровня, поскольку такая информация имеет довольно специфичный характер и не находится в общем доступе.
Несколько иными являются примеры мошенничества, связанные с обманом сотрудников ПФ РФ. Это может быть утаивание обстоятельства лишения родительских прав либо подделка всевозможных документов, которые предоставляют право получения дополнительной государственной поддержки.
Стоит отметить, что во всех махинациях, где принимает участие та или иная организация, должностное лицо или орган власти, преступление считается совершенным уже группой лиц по предварительному сговору, что влечет за собой иную меру ответственности.
Как отмечалось выше, в рамках данной работы целесообразным будет проведение анализа статистических данных по некоторым аспектам предоставления материнского капитала и его эффективности в целом. По данным годового отчета ПФ РФ за 2017 год, за все время действия рассматриваемой программы учреждением выдано 8,3 млн государственных сертификатов на материнский капитал, что составляет свыше 2 трлн рублей государственной поддержки более чем пяти миллионам семей РФ. К концу года были полностью использованы средства по 4,9 млн. сертификатов из общего числа выданных за весь период действия программы.
Проследим динамику выдачи сертификатов за 5-летний период, с 2013 по 2017 годы