Понятие бюрократии и бюрократизма

Исследование проблемы бюрократизма в контексте современных кризисных явлений и реформирования системы государственного управления обусловлено необходимостью определения его понятия и сущности с целью выяснения того, какую угрозу представляет бюрократизм для общества, в чем он заключается, как препятствует государственной службе и государственному управлению в целом.
Исходя из того, что бюрократизм является производным явлением от бюрократии, соотносится с ней как частичное и общее первое исследуется сквозь призму другого. Для этого следует проанализировать исторические подходы к пониманию бюрократии как предпосылки определения понятия и сущности бюрократизма в государственном управлении, современные взгляды на бюрократизм, выявить особенности, присущие государственному управлению.
Прежде всего, анализируя понятие «бюрократизм», следует обратиться к этимологии этого слова.
Как известно, термин «бюрократизм» является производным от термина «бюрократия». Поэтому уместно сначала выяснить, какой смысл вкладывают ученые в термин «бюрократия».
В XVIII в. министр торговли Франции Винсент де Гурны первым использовал слово «бюрократия» для критического обозначения государственного управленческого аппарата как институции, которая подменяет собой официальное правительство. Несмотря на это, понятие уже в начале его употребления имело негативный характер, что также дополнительно подтверждается и этимологией слова.
Существует мнение, что слово «бюрократия» происходит от латинского «burrus», что в переводе означает цвет краски - бурый.
В старофранцузском языке слово «labure» означало ткань бурого цвета, которой покрывали столы общественных инстанций. Выбор этого цвета обусловлен, с одной стороны, торжественным видом, с другой - способностью маскировать грязь. Из ткани название было перенесено на название стола и впоследствии - на все помещение - «bureau».
Ссылаясь на работы ученых, можно выделить особенности построения бюрократического аппарата, которые определяют преимущества бюрократии и порождают недостатки и критические замечания:
- закрытость и сословность. Профессионализм и «техничность» делает ее закрытой для контроля со стороны политики и общественности, что приводит к изменению ее назначения от простого управления делами к господству, отрицая таким образом принцип демократии;
- консервативность. Противодействие изменениям, которые таят в себе угрозы и риски, непредсказуемость и дополнительную работу, что приводит к противодействию инновациям;
- неспособность работать в изменяющихся условиях. Четкие правила функционирования предусматривают стабильность, а их соблюдение в меняющихся условиях может привести к принятию неадекватных решений;
- тенденция к разрастанию аппарата и увеличению расходов на его содержание;
- ориентация на процедуру, а не на результат. Соблюдение правил превращается в самоцель и освобождает исполнителей от ответственности за достижение результата;
- нечувствительность к нуждам граждан. Стереотипность поведения не приспособлена к удовлетворению уникальных потребностей;
- коррупция.
История бюрократии уходит корнями в греко-римскую эпоху, но только в Новое время получила развитие и оказалась в полной мере необходимой. Рассматривая типы господства, М. Вебер отмечает, что не каждое господство прибегает к экономическим средствам и ставит себе экономические цели. В то же время практически каждое господство требует наличия административного руководства, людей, настроенных специально для выполнения общих указаний и конкретных распоряжений руководителя. Причем административное руководство привязано к руководителю через обычай, или через материальную заинтересованность. Анализируя виды мотивов господства, М. Вебер в их перечень добавляет веру в легитимность.
К чистейшему типу легального господства Вебер относит бюрократическое административное руководство, состоящие из чиновников, которые:
- подчиняются только предметным служебным обязанностям;
- назначаются (не избираются) в четкой должностной иерархии;
- имеют четко определенные полномочия;
- действуют с помощью контракта, следовательно (принципиально) на основе свободного отбора по профессиональной квалификации;
- в рациональных случаях - по профессиональной квалификации, заверенной дипломом и проведением экзамена;
- получают вознаграждение в твердых окладах в денежной форме, преимущественно с правом на пенсию;
- рассматривают свою должность как единую или как главную профессию, видят перед собой карьеру: «продвижение по службе» согласно выслуге лет в должности или в соответствии с достигнутыми успехами в должности, или с первым, и со вторым, в зависимости от мнения начальника;
- работают полностью «отделено от средств административного управления» и без апроприации (присвоение) должностного места;
- соблюдают строгую единую служебную дисциплину и контроль.
Масштабы профессиональной квалификации в бюрократии постоянно расширяются

. Даже партийный или профсоюзный чиновник требует профессиональных (приобретенных эмпирическим путем) знаний. То, что современные «министры» и «президенты государств» являются единственными «чиновниками», для которых не требуется профессиональная квалификация, доказывает, что они являются чиновниками только в формальном, а не в материальном смысле.
Также стоит отметить, что профессиональные знания М. Вебер относит к серьезному преимуществу бюрократического административного управления. Выходя за пределы обусловленного профессиональным знанием стабильного властного положения, бюрократия имеет тенденцию к еще большему усилению своей власти (служебные знания) - приобретенным знаниям в процессе служебных отношений или «подтверждённых документально» знанием фактов.
Бюрократия постоянно развивается путем самосовершенствования. Она выступает как объективный феномен, целостная структура и аппарат господства. Если форма публичной власти может меняться, то позиции бюрократии, играют роль своеобразного «фильтра» и «тормоза» в процессе политических преобразований, направленных на становление представительной демократии, что в свою очередь означает постоянную не изменчивость.
Применяя доступные рычаги управления, бюрократия направляет свою деятельность на завладение властью и ее содержанием. Бюрократия является едва ли не единственным социальным слоем общества, которая на всех этапах развития государства не только успешно пережила все исторические катаклизмы, но и с очевидной для себя выгодой и пользой всегда использует властные возможности.
Капитализм всегда нуждается в бюрократии, образуя «бюрократическое господство». Бюрократическое господство означает:
1) тенденцию к нивелированию в интересах универсального рекрутирования по профессиональным квалификационным тестам;
2) тенденцию к плутократизации интересов по возможности длительного профессионального обучения;
3) господство формалистской обезличенности, когда чиновник без «любви» и «энтузиазма», под давлением простых обязательных понятий выполняет свои обязанности, «несмотря на человека», формально одинаково для «каждого», то есть для каждого заинтересованного лица.
Зарубежный ученый Майкл Кройзье описывает бюрократизм следующим образом: «[бюрократия] порождает промедление, громоздкость, рутинность и запутанность процедур, низкий уровень реагирования «бюрократических» учреждений на нужды граждан, которые они призваны удовлетворять, и, как следствие, разочарование, которое испытают представители учреждений и граждане».
Не подлежит сомнению, что изложенные автором результаты наблюдения за работой чиновников еще в 1964 г. не потеряли своего значения и остаются актуальными и сейчас. М. Кройзье считает, что бюрократизм можно понять в культурном контексте, то есть, изучая стиль работы и поведение чиновников.
В работе М. Кройзье впервые исследован бюрократизм путем анализа теоретических основ процесса принятия решений и моделей «социального действия», на основе тщательного изучения осуществляемой во Франции практики государственной службы установлено, что бюрократизм как деформационное «рутинное поведение» и «дисфункциональный круг» чиновников невозможно искоренить только с помощью профессионального обучения, а также выявлено, что роль различных бюрократических систем зависит от модели властных взаимоотношений между общественными группами и индивидами.
М. Кройзье считает, что для преодоления бюрократизма необходимо коллективное влияние (социальное действие) на бюрократические структуры. Чтобы избежать этой неотвратимой опасности, бюрократические структуры создают необходимую защиту - системы защиты, основанные на культурных особенностях