Изменения структуры и функций исполкомов

Если смотреть на нормативно-правовую базу советской эпохи относительно самоуправления, то в ней отсутствует сама дефиниция ««местное самоуправление». По мнению Л. В. Гильченко, в соответствии самой идеей власти сама «идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти». Вместе с тем, с усилением роли Компартии усиливается и ее влияние на исполкомы, и постепенно члены исполкома – это региональные члены отдела компартии. Однако такая ситуация начала складываться к концу 1920-х гг. и в итоге привела к формировании номенклатуры разных уровней.
В Конституции РСФСР 1925 г. (уже как части СССР) пятая глава посвящена местной власти. Некоторые положения о Советах и исполкомах дублируются из Конституции 1918 г. Однако есть и изменения: появляются краевые советы и их исполкомы; количество участников исполкома определяется в каждой административной единице. Кроме того, в примечания к одному из положений указывается, что ВЦИК может на свое усмотрение менять состав исполкомов, в зависимости от местных условий. Очередные Съезды Советов проходят раз в год, а между ними работает исполком. Каждый исполком подчиняется не только Съезду, но и главным государственным органам: Совнаркому и ВЦИК. На заседании исполкома избирается президиум. Чтобы изменить структуру уездного или волостного исполкома, необходимо разрешение губернских властей.
Однако на практике ситуация отличалась от той, что была закреплена в Конституции. После образования СССР в 1922 г. и принятия новой Конституции РСФСР 1925 г. были надежды на то, что в условиях мирного времени, элементов рыночной экономики НЭПа, местная власть получит широкие полномочия. Надежды на то, что после войны советы станут органами местного самоуправления, также не оправдались. Еще в 1925 г.. 40 процентов городов и поселков городского типа в России Советы вообще не были созданы. Созданные же советы существовали в виде секций при горисполкоме. Они не имели аппарата и пользовались услугами аппарата исполкомов. Руководили акциями заведующие отделами горисполкомов. Председатели соответствующих горисполкомов преимущественно были и председателями горсоветов. Совета не имели материальной базы и коммунальной собственности. Поэтому их заседания (пленумы) преимущественно были торжественными собраниями.
Итак, из-за отсутствия самостоятельности, прежде всего материально-финансовой, советы и их исполкомы оставались звеньями централизованного аппарата управления и не могли выполнять функции местного самоуправления. О том, что они воспринимались только как органы государственного насилия, свидетельствует и недовольство их деятельностью со стороны местного населения, террористические акты против советских работников, прежде всего в селах. С разгромом всех оппозиционных движений и исчезновением в 1922 г. всех партий, кроме большевистской, произошло полное слияние партийного и советского аппаратов. К середине 20-х гг. ХХ в. нижестоящие советы формировались исключительно из лиц, рекомендованных вышестоящими органами власти, и выполняли в основном указания, «спущенные» сверху. Дух народной инициативы стремительно выветривался с их работы, а выборы превращались в фарс, результаты которого были известны заранее. К сожалению, реализация «командного» варианта деятельности советов находила отпуск в значительной части населения, поскольку не противоречила традициям «русской государственности», при которой власть слишком часто рассматривала местное самоуправление в качестве зависимого и подчиненного элемента, видя в нем лишь одну из шестерен государственной машины . Как следствие, уже в конце 20-х г. под оболочкой децентрализованной советской демократии сформировалась жестко централизованная система управления, возглавляемая партийными органами.
Деятельность исполкомов в 1920-е г.
Деятельность местных Советов и исполкомов РСФСР в первой половине 20-х гг. ХХ в. была подчинена общей социально-экономической стратегии партии, строилась, исходя из ленинского плана построения социализма в СССР. Поэтому в решении социально-экономических проблем существовала определенная заданность, инициатива местных органов власти могла проявляться в допустимых рамках "генеральной линии партии"

. Права и возможности, которыми формально были наделены местные Советы, не позволяли в полной мере осуществлять функции, законодательно закреплены за органами местного самоуправления.
Первоочередное место в деятельности местных губернских исполкомов в начале 20-х г. отводилось восстановлении промышленности, транспорта, сельского хозяйства, налаживании торговли, осуществлении налоговой политики. Проанализированы нами многочисленные материалы свидетельствуют, что деятельность местных органов власти в 1920-1925 гг. по восстановление экономики имела противоречивый характер. Они, с одной стороны характеризует определенный положительный вклад Советов в восстановление промышленности и транспорта региона в начале 20-х г.: они осуществили учет материальных ресурсов промышленных предприятий, обеспечили их сырьем, топливом, рабочей силой и даже стремились непосредственно управлять их производственной деятельностью. Восстановлению местной промышленности способствовала их работа по налаживанию эксплуатации, аренде, денационализации мелких и средних промышленных предприятий. С другой стороны, негативные последствия имело осуществления сплошной национализации всей, даже мелкой промышленности, усилило кризисное состояние экономики; направленность всей работы, прежде всего, на восстановление "ударных" предприятий, преимущественное развитие нужных им отраслей местной промышленности, ведь эта работа во-первых, осуществлялась не в пользу подольского региона, а в пользу центра, а во-вторых, сопровождалась принудительными мерами в отношении населения губернии. Кроме того, заботясь о развитие местной промышленности и торговли, местные органы власти в то же время стремились любыми средствами ограничить частное предпринимательство.
В годы новой экономической политики, когда крестьянам было предоставлено больше самостоятельности в производстве и реализации продукции, местные органы власти через посевные комиссии заставляли их увеличивать посевные площади и контролировали оказания им помощи через кооперативные учреждения. Первоначально и на льготных условиях средства, ренамент, скот, зерно, получали колхозы, совхозы и бедняцкие хозяйства. Пропаганде социалистических форм хозяйствования на примере колхозов и совхозов вообще уделялось большое внимание. Поскольку они были в основном экономически слабыми хозяйствами, государство через систему льгот, займов, кредитов, распределяли исполкомы, фактически удерживала их на свои средства. Таким образом, целью ставилось, прежде всего, установление контроля над крестьянской массой и поддержка хозяйств, которые считались большевистской опорой их аграрной политики.
Анализируя культурно-просветительную работу Советов и исполкомов, нельзя отрицать стремление преодолеть детскую беспризорность, наладить обучение всех детей школьного возраста, ликвидировать неграмотность среди взрослого населения, организовать профессиональную и высшее образование рабочих и крестьян, решить вопросы образования национальных меньшинств региона. В Рязанской губернии на февраль 1925 г. насчитывалось 1979 трудовых школ, 49 детских домов, 58 профшкол и вузов, 378 сельстроев, 391 изба-читальня, 75 клубов, 329 библиотек, 1601 ликбез, 7 музеев, 3 совпартшкол.
В то же время образовательная политика руководства страны и пристальный надзор местных партийных и советских органов обусловили применение классового подхода как в образовательной работе с детьми школьного возраста, так и в профессиональном образовании взрослых, отрицательное отношение к старого учительства, формальный подход и "кампанейщину" в решении многих проблем, подчинение культурно-просветительной работы идеологическим установкам правящей коммунистической партии.
Более успешно складывалась деятельность местных органов власти в области борьбы с безработицей. Это объясняется значительной поддержкой со стороны государства, которая была заинтересована в сохранении кадров рабочего класса, особенно квалифицированных специалистов.
Положительное значение имела работа местных Советов по восстановлению и развитию коммунального хозяйства. Она способствовала упорядочению территории городов губернии, налаживанию работы существующих и строительству новых коммунальных объектов и жилья.
Обращая внимание на положительные достижения в области здравоохранения, а именно, эпидемиями тифа, холеры, принятие мер по улучшению санитарного положения городов, налаживание охраны материнства и детства, в то же время, следует заметить, что местные органы власти так и не смогли не только развить, но и сохранить сеть лечебных учреждений, особенно в сельской местности губернии, где лечебное дело была в запущенном состоянии в течение всего периода, существующие лечебные учреждения испытывали острую хроническую нехватку медикаментов, продовольствия и т.д