Истоки государственной теории местного самоуправления

Учитывая разнообразие взглядов относительно соотношения государственных и самоуправляющихся органов в механизме публичной власти в рамках конкретно-исторических моделей политико-правового развития, охарактеризовать их в рамках одного параграфа практически невозможно.
Основоположниками государственной теории самоуправления считаются Лоренц фон Штейн и Рудольф фон Гнейст, хотя, по мнению российского исследователя П. П. Гронского, этот традиционный взгляд является довольно сомнительным, поскольку не Л. Штейн и Р. Гнейст впервые высказали соображения о государственной природе самоуправляющихся органов и публично-правовом характере.
По мнению Л. Штейна, самоуправление является первой формой, в которой воплощается идеи управления на общих началах, в процессе выполнения поставленных задач и управлении особыми делами.
Подобные явление возникает не как свобода общественных видов действий, а как сформированные виды действий, порождающих необходимость их участия. Самоуправление представляет собой вторую органическую систему выполнение наряду с системой правительственной [1, c. 27–28].
Рассматривая общину как социальный организм, который функционирует в пределах МСУ Л. Штейн отмечал, что эти особые общинные дела являются делами одновременно государственными. Не противопоставляя самоуправляющимся органам правительства, он считал, что они обоюдно осуществляют одно государственное дело, однако первые – местного, а вторые – общего значения.
Как указывал Л. Штейн: «На самом деле как правительственные, так и самоуправляемые органы принадлежат государственной власти и действуют от их лица; как госслужба, так и община, и при этом имеют задание осуществлять государственные законы; эта представительская власть будет иметь единую компетенцию; она будет расположена возле госсистемы управления и в равной степени подчиняется дистанционному порядку движения дел» [1, c. 65].
В то же время Л. Штейн считал, что органы самоуправления имеют собственное устройство и управление, а вместе с тем, и право устройства и управления. Первое обусловливает определенную автономию самоуправляющейся организации, второе - связано с осуществлением высшего надзора.
Автономия предопределяет право органов самоуправления выдавать собственные распоряжения согласно своим функциям, которая производится через агентов. Учитывая системы автономии самоуправления, Л. Штейна, выделяет:
1) автономию выполнения поставленных задач;
2) автономию управления.
Первая автономия в праве самостоятельно издавать самоуправляющиеся акты. Правительство при этом должно иметь право надзора и издания общеобязательных предписаний.
Автономия собственного управления заключается в деятельности исполнительных агентов самоуправления. Задачей высшего надзора является согласование автономии органов МСУ с правами ряда правительств и госуправления. Подобная работа создана для того, чтобы общими усилиями МСУ и госвласти решать вопросы.
Л. Штейн критиковал теорию «свободной общины», ограничивая время ее существования лишь периодом феодализма, поскольку лишь в Средние века делилось возможным распределение суверенитета между отдельными субъектами-феодальными землевладельцами, поэтому в то время было возможно существование «свободных общин», независимых от государства.
В дальнейшем эта теория получила свое развитие в работах прусского юриста и политика Генриха фон Гнейста, которые были посвящены преимущественно исследованию административного права Великобритании и вопросов местного самоуправления
Согласно исследованиям проведенных Р

. Гнейстом в Англии была создана теория «Selfgovernment», в процессе развития госвласти и создана на подобной основе теория самоуправления как единая государственная система управления.
Р. Гнейст поддерживал государственный характер местного самоуправления и именно ему принадлежит выражение «Selbstverwaltung – Staatsverwaltung» («самоуправление – это государственное управление»).
Р. Гнейст доказывал, что самоуправление по своей природе является проявлением децентрализации государственного управления, и в этом смысле различия между местным самоуправлением и местным управлением отсутствуют. Он утверждал, что местное самоуправление является поручением осуществлять некоторые государственные полномочия местным союзам. По его мнению, местное самоуправление призвано выполнять те же задачи, что и государственная власть, но лишь в меньшем объеме, ограниченном местностью, ее территориальными границами, в рамках которых осуществляется самоуправление.
Отличие местного самоуправления от государственных органов он также усматривал в особом порядке формирования и замещения должностей аппарата.
На позициях государственной концепции местного самоуправления стоял и Г. Еллинек. В рамках своего «общего учения о государстве» он отмечал, что отличительным признаком любого самоуправление есть государственное управление через лиц, которые не являются профессиональными государственными должностными лицами «в противовес государственно-бюрократическому управлению управления через самих заинтересованных лиц» [1, c. 108].
Обращаясь к правовым основаниям осуществления самоуправления (права на самоуправление), Г. Еллинек пришел к выводу что «современная самоуправляемая единица ... получает от государства право на осуществление государственной власти на тех же основаниях, согласно которым оно принадлежит государству как самостоятельному производному. Государство может изменить право путем издания соответствующего закона» [1, c. 216].
При этом местное самоуправление рассматривалось им как один из видов самоуправления, предоставляемая государством определенным общественным союзам (церкви, торговым и торгово-промышленными палатам или ремесленным союзам и тому подобное). Особым общественным союзом-субъектом самоуправления - он признавал самоуправляющиеся общины (Gemeinde) [1, c. 212].
Г. Еллинек справедливо отмечал, что территориальные общины опираются на социальный базис, созданный не государством, а именно на общих интересах соседства, но собственно право властвования общины никогда не является первичным правом властными полномочиями ее наделяет государство [1, c