Государственные программы Российской Федерации: основные вызовы

Одной из наиболее существенных концептуальных проблем, которая, однако, на первый взгляд может показаться не столь существенной, является обязательное требование к ответственным исполнителям государственных программ наличия отдельного основного мероприятия или подпрограммы, направленной на реализацию государственной программы. Такая подпрограмма может предполагать внедрение новых механизмов управления и включать расходы на содержание центральных офисов, выполнение международных обязательств, предоставление субсидий субъектам Российской Федерации и т.д. В свою очередь, упомянутое основное мероприятие "должно быть направлено на обеспечение мониторинга выполнения государственной программы, отчетности и других мероприятий" и включено в указанную подпрограмму или — при ее отсутствии — в любую другую [19].
Обязательное наличие основных мер, обеспечивающих реализацию государственной программы, обнажает серьезное концептуальное противоречие. Содержание программного подхода заключается в реализации определенных комплексных инновационных проектов, направленных на решение межотраслевых задач. Действия, обеспечивающие реализацию проекта (программы), по сути, являются почти идеальным процессом, но никоим образом не проектом. Тем не менее, существующая нормативная база полностью распространяет требования "проекта" на вспомогательные процессы. Из-за этого несоответствия между инструментами и задачей, которую он призван решать, ответственные исполнители государственных программ вынуждены идти на различные ухищрения:
- ввести весьма неоднозначные "показатели достижения показателей" (например, "отклонение фактически достигнутых значений показателей Государственной программы и подпрограмм от установленных целевых значений" государственной программы "Развитие авиационной промышленности на 2013-2025 годы"; "степень выполнения судебно-экспертными учреждениями Министерства юстиции Российской Федерации показателей государственного задания" государственной программы "Правосудие" и др.);
-разработать показатели и контрольные мероприятия, характеризующие деятельность центрального офиса, фактические расходы на содержание которого сводятся к выплате премий и покупке канцелярских товаров;
- описывать соответствующие результаты в годовых отчетах, в то время как формулировка таких результатов в лучшем случае является чем-то неинформативным в духе "в 201 году* деятельность центрального офиса обеспечена" [28].
Такие симптомы указывают на несоответствие между поставленными задачами и тем, как они решаются, которое существует в российской системе разработки и реализации государственных программ. В связи с этим в контексте "процессуальных" мер необходима специальная процедура разработки, внедрения и оценки их эффективности.
Сохраняющаяся проблема отсутствия межведомственной координации сводится к фактической невозможности ФОИВ, ответственного за реализацию межведомственных основных мероприятий государственных программ, влиять на других соисполнителей и участников. Например, государственная программа "Развитие науки и технологий" на 2020-2025 годы предусматривает реализацию основного мероприятия, направленного на проведение фундаментальных научных исследований, за реализацию которого отвечает Министерство образования и науки Российской Федерации, а единственным исполнителем является Национальный исследовательский центр "Курчатовский институт", подчиненный непосредственно Правительству Российской Федерации, в обход Российской Академии наук и Министерства образования и науки Российской Федерации

. Весьма вероятно, что в случае возникновения проблем в ходе реализации программы или возникновения претензий к качеству или срокам представления информации Министерство образования и науки России останется без рычагов влияния на Курчатовский институт. В связи с этим реализация принципов BOR в нынешних условиях сводится к созданию определенной взаимной заинтересованности и взаимодействию как руководящего состава, так и низовых исполнителей "в рабочем порядке" [21].
В то же время при разработке и утверждении государственных программ оптимальной стратегией является искусственное затягивание и продление запланированных сроков реализации (наступления) мер (контрольных мероприятий), на которые влияет большое количество заинтересованных сторон. И если в случае разработки нормативных правовых актов такое поведение может быть оправдано, поскольку оставляет время для проработки замечаний, полученных от представителей бизнеса и экспертного сообщества, то в случае взаимодействия небольшого числа государственных органов такие действия являются лишь косвенным свидетельством отсутствия должным образом разработанных механизмов внутреннего планирования.
Таким образом, несмотря на переход от ведомственных целевых программ к межведомственным государственным программам, механизм взаимодействия органов исполнительной власти остается до конца не разработанным, что значительно снижает потенциал использования программно-целевых инструментов.
Отсутствие механизмов реального учета информации, полученной в рамках ежеквартального мониторинга и годовых отчетов о реализации и оценке эффективности государственных программ, остается актуальной проблемой: например, на данный момент ни одна государственная программа в России не была явно прекращена из-за неэффективности. Причина этого кроется как в социокультурных особенностях российской бюрократии, влияющих на беспристрастную оценку реализуемых проектов, так и в процедурной сложности прекращения неэффективных государственных программ. В частности, с учетом включения "технологических" мер в государственную программу, в случае ее прекращения ФИВ рискует остаться буквально без средств, необходимых даже для выплаты заработной платы сотрудникам. Конечно, в чрезвычайных ситуациях такое обстоятельство преодолевается (например, за счет привлечения бюджетных средств в рамках сводной бюджетной росписи федерального бюджета), но отсутствие регламентированных процедур свидетельствует о низкой важности, придаваемой вопросу объективного учета отчетных данных [4].
Косвенным подтверждением отсутствия хорошо проработанных механизмов учета вышеуказанной информации является также необходимость утверждения фактических значений показателей и кассового исполнения государственных программ