Государственное пособие гражданам, имеющим детей

Одной из приоритетных задач социального государства, включая РФ, является материальная поддержка семей с детьми. Она реализуется через законотворческую деятельность и формирование системы учреждений и организаций социальной сферы. Государство предоставляет социальные блага родителям, одному из них или напрямую самому ребенку.
Рассмотрим основные проблемы правового регулирования и вопросы реализации права на социальное пособие на ребенка в РФ. Как отмечает Е. Г. Азарова, эффективность социального обеспечения семей с детьми зависит от того, соответствует ли набор предоставляемых благ потребностям ребенка в тех средствах существования, которые он не может получить в семье. При этом социальное государство должно выявить данные возможные потребности и осуществить разработку перечня соответствующих им благ социального обеспечения.
В нашей стране единая система социальных пособий в связи с рождением ребенка, уходом за ним и его воспитанием установлена ФЗ от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Важный элемент системы социальных пособий - социальное пособие на ребенка, которое нередко называют детским пособием или пособием на детей.
Пособия можно определить как денежные выплаты, назначаемые гражданам ежемесячно, периодически или единовременно в установленных законодательством случаях с целью возмещения утраченного заработка либо оказания дополнительной материальной помощи.
Впервые пособие на детей возникло еще в СССР в 1974 г. в связи с изданием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 25 сентября 1974 г. № 312-1Х «О введении пособий на детей малообеспеченным семьям». Данное пособие выплачивалось семьям, у которых среднедушевой уровень месячного дохода которых не превышал 50 руб. Размер пособия различался в зависимости от региона. Так, на Дальнем Востоке и в Сибири, а также в северных и некоторых других районах он составлял 75 руб. Пособие на детей малообеспеченным семьям назначалось ежемесячно в размере 12 руб. на каждого ребенка до достижения им сначала восьми, а затем - двенадцати лет.
В РФ социальное пособие на ребенка впервые было введено Указом Президента РФ от 10 декабря 1993 г. № 2122 «О совершенствовании системы государственных социальных пособий и компенсационных выплат семьям, имеющим детей, и повышении их размеров». В этом документе пособие представляло собой единое ежемесячное пособие для всех без исключения детей, вне зависимости от того, в каких семьях они воспитываются и каков размер среднедушевого уровня дохода семьи. При этом на детей в возрасте до шести лет пособие составляло 70% МРОТ, на детей от 6 до 16 лет - в размере 60% МРОТ.
С начала 1990-х годов потребительские цены на товары и услуги стали расти, что повлияло на МРОТ и уровень прожиточного минимума. За период с 1990 по 1992 г. средняя заработная плата возросла с 303 руб. до 16 071 руб., а МРОТ - с 90 руб. до 195 руб. В этот период Ежемесячное пособие на ребенка было сохранено как норма республиканского уровня и предоставлялось на тех же условиях и в том же размере - 12 руб. В то же время такое положение дел перестало отвечать целям пособия на ребенка, так как оно не позволяло приблизить общий уровень доходов семей с детьми ни к размеру прожиточного минимума, ни к МРОТ.
В РФ впервые установленное единое ежемесячное пособие на ребенка до 6 лет и от 6 до 16 (18) лет в размере 70% МРОТ (60% МРОТ) также не помогло изменить тенденцию к снижению доходов семей с детьми, а также быстрому нарастанию бедности. В целом можно утверждать, что пособие могло только частично компенсировать минимальные потребности воспитанника в продуктах питания.
В Законе о государственных пособиях детское пособие было сохранено, но его размеры и условия предоставления продолжали меняться. Пособие на ребенка в первоначальной редакции этого нормативного акта было предоставлено одному из родителей или заменяющих их лиц из расчета на каждого совместно проживающего с ним ребенка до достижения им 16 лет. Отметим, что размер пособия, как и прежде, составлял 70% МРОТ и увеличивался на детей одиноких матерей, детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, в других случаях, когда взыскание алиментов невозможно, а также детей военнослужащих срочной службы.
Российские исследователи подчеркивают, что зависимость размера пособия от МРОТ, а также его назначение на каждого ребенка имели большое значение. Они говорили о том, что законодатель закреплял за всеми детьми без дополнительных условий право на получение от государства большого источника средств существования уже в силу самого факта их появления на свет независимо от достатка в семье. Отметим, что пособие того периода несколько сбалансировало общий уровень доходов семей с детьми.
В то же время, финансовые возможности РФ не смогли гарантировать взятые государством обязательства по выплате пособия на ребенка. Как итог - к середине 2000 г. тенденция к снижению размера детского пособия усилились в связи с изменением условий назначения. В частности, оно трансформировалось из пособия для семей, где есть дети, в пособие на детей, проживающих в малообеспеченных семьях, а точнее - в пособие по бедности семьям с детьми.
С опорой на ФЗ от 29 июля 1998 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений и дополнений к ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»» пособие стало назначаться только семьям со среднедушевым доходом, которое не превышает 200% величины прожиточного минимума в том или ином субъекте РФ. Впоследствии 200% были заменены на 100% на период до 1 января 2001 г. С этой даты вступил в силу ФЗ от 30 мая 2001 г. № 66-ФЗ «О внесении изменения в часть первую статьи 16 ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Согласно данному нормативному акту, пособие на ребенка было предоставлено только семьям со среднедушевым доходом, не превышающим величину регионального прожиточного минимума.
С 1 января 2005 г. Закон о государственных пособиях действует в редакции ФЗ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «Закон о «монетизации» льгот». Высказывались аргументированные возражения против передачи финансирования ежемесячного пособия на ребенка из регионального бюджета. В то же время проектом не учитывалось фактическое положение семей с детьми, их материальные доходы, а также реальные финансовые возможности субъектов РФ. В тот период значительная их часть не справлялись момент со взятыми на себя социальными обязательствами перед населением.
Такие аспекты, как установление порядка, размеров и условий выплаты пособия на ребенка были отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, а финансовое обеспечение данных вопросов - к расходным обязательствам региональных бюджетов. Федеральные законодатели возложили на органы государственной власти субъектов РФ обязанность устанавливать размеры и условия выплаты пособий не ниже размеров и условий, действовавших по состоянию на 31 декабря 2004 г. Для оказания финансовой поддержки регионам из федерального бюджета было предусмотрено выделение денежных средств в виде субсидий.
Самостоятельность в вопросах назначения, индексации и выплаты социального пособия на ребенка, предоставленная таким образом субъектам РФ, стимулировала появление различных подходов к регулированию данных отношений, возникновению ряда сложностей как в законодательстве, так и в области правоприменения.
Существуют различия в форме и наименованиях региональных нормативных правовых актов о социальном пособии на ребенка. Так, в некоторых субъектах РФ действуют самостоятельные законы о ежемесячном пособии. К ним относятся Закон г. Москвы от 3 ноября 2004 г. № 67 «О ежемесячном пособии на ребенка», Закон Иркутской области от 17 декабря 2008 г. № 130-оз «О пособии на ребенка в Иркутской области» и др.
В некоторых регионах приняты подзаконные акты – нормативные акты губернаторов или постановления правительств субъектов РФ. В качестве примера можно привести постановление губернатора Приморского края от 19 декабря 1997 г. № 524 «О выплате ежемесячных пособий гражданам, имеющим детей, в органах социальной защиты населения», постановление Правительства Республики Мордовия от 28 декабря 2004 г. № 478 «О мерах по реализации Закона Республики Мордовия «О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия»».
Итак, можно сказать, что в вопросах законодательного закрепления социального пособия на ребенка субъектами РФ нельзя заметить единства в подходах к установлению прав на это пособие и условий его предоставления. Например, в отдельных регионах пособие назначается каждый месяц, в других - 1 раз в квартал.
В то же время органы государственной власти субъектов РФ имеют право устанавливать пособие на ребенка в повышенном размере, исходя из своих финансовых возможностей. Это приводит к произвольному определению круга лиц, имеющих право на такой размер пособия.
В некоторых субъектах РФ (например, в Оренбургской области, Еврейской автономной области) со своей спецификой пособие на ребенка в повышенном размере назначается многодетным семьям, одинокой матери, на ребенка, родители которого уклоняются от уплаты алиментов, или в других случаях, предусмотренных законодательством РФ, когда взыскание алиментов невозможно, на ребенка военнослужащего по призыву.
Подобный перечень получателей повышенного размера социального пособия на ребенка закреплен в большинстве субъектов РФ. Одновременно с этим в некоторых субъектах этот список имеет свою специфику.
Таким образом, сегодня отмечается отсутствие единства в законодательном закреплении субъектами РФ круга получателей пособия на ребенка. На практике это приводит к ситуации, при которой лица с семейными обязанностями, объективно нуждающиеся в получении этого пособия, или не получают его, или получают в минимальных размерах.
Представители Министерства труда и социальной защиты РФ неоднократно высказывали мнение относительно необходимости разработки критериев нуждаемости при назначении социального пособия на ребенка. С целью стимулирования местных властей назначать пособие на ребенка, основываясь на критериях нуждаемости, эксперты вносили предложение ввести понижающий коэффициент при распределении субсидий из федерального бюджета на финансирование этого пособия в регионах.
По нашему мнению, введение подобных мер преждевременно. В регионах РФ накопились значительные долги по региональным обязательствам в сфере социальной поддержки. Это может привести к сокращению размеров пособия на ребенка, а в наиболее слабых в финансовом отношении регионах РФ, - будет способствовать отмене ранее установленных пособий лицам, объективно нуждающимся в их получении.
Отметим также, что в региональном законодательстве до сих пор не выработан единый принцип соотношения базового размера пособия на ребенка к его повышенному размеру. Законодатель в ходе разработки критериев нуждаемости для назначения социального пособия на ребенка должен учитывать объективную потребность отдельных категорий людей в повышенном размере пособия. При этом нельзя ущемлять права и законные интересы других граждан, которые имеют необходимость в получении достойного размера пособия на ребенка в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 153 Закона о монетизации льгот.
Социальное пособие на ребенка должно обеспечивать условия для равного жизненного старта детям из семей с низкими и средними доходами, дифференцировано в зависимости от уровня жизни в регионах, то есть на основе принципа адресности.
В то же время устанавливаемая регионами величина прожиточного минимума, из которой определяется уровень среднедушевого дохода семьи на каждого ее члена для целей назначения пособия на ребенка, не может быть взята за основу при определении размера такого пособия.
Российские исследователи отмечают, что прожиточный минимум был разработан в свое время для жителей блокадного Ленинграда и по объему потребления товаров и услуг очертил границу жизни и смерти

. Реальный прожиточный минимум должен обеспечить не только существование, но и возможность заниматься трудовой деятельностью, обучаться несложным профессиям, исполнять семейные обязанности по содержанию нетрудоспособных членов семьи, находящихся на иждивении, восстанавливать трудоспособность.
В подобных условиях актуальными являются предложения исследователей о необходимости разработки минимального потребительского бюджета семьи. Его состав необходимо формировать на основе продовольственной группы товаров, а также непродовольственных расходов на отдельные услуги. Данный бюджет позволит определять степень малообеспеченности семьи, ее нужду в детском пособии, что дает шанс реализовать адресный подход при дифференциации размера пособия на ребенка.
В соответствии с нормами Указа Президента РФ от 2 марта 1992 г. №210 «О системе минимальных потребительских бюджетов населения РФ» такой социальный показатель, как «бюджет прожиточного минимума» вводился как временная мера на период преодоления кризисного экономического состояния.
В то же время термин «прожиточный минимум» сохранился до настоящего времени и главным образом используется в качестве основного нормативного показателя социальной политики. В сущности, это понятие заменяет «минимальный потребительский бюджет».
Ю. В. Воронин отмечает, что социальный показатель «прожиточный минимум» характеризует в настоящее время «приемлемый уровень жизни», который, выступая ориентиром социальной политики, широко применяется в сфере пенсионного обеспечения.
В то же время, по мнению Ю.В. Воронина, в ходе реализации социальной политики государство должно ориентироваться на конституционно-правовые нормы достойного уровня жизни и международно-правовой ориентир достаточного уровня жизни. Данные категории внутренне взаимосвязаны с понятием «потребительский бюджет человека» и по содержанию предоставляемых благ превосходят «прожиточный минимум».
Минимальный потребительский бюджет семьи, в свою очередь, должен стать основой для расчета размеров социального пособия на ребенка. Его расчет должен осуществляться на базе «потребительского бюджета человека».
В переходный период до разработки минимального потребительского бюджета семьи, приемлемых критериев такого бюджета федеральный законодатель должен разработать и принять на федеральном уровне единый перечень получателей социального пособия на ребенка. Важно также выявить круг лиц, которые имеют право на повышенные размеры этого пособия. Также актуальной является разработка единых условий его назначения и выплаты.
Отметим, что соответствующие изменения должны быть внесены в ст. 16 Закона о государственных пособиях. В частности, необходимо закрепить минимальный размер пособия на ребенка, хотя бы на уровне федерального прожиточного минимума. Данный минимум должен быть гарантирован федеральным законодателем на всей территории РФ, например за счет дотаций, субвенций или трансфертов из федерального бюджета бюджетам регионов РФ.
В соответствии с разработкой критериев минимального потребительского бюджета семьи и создания условий для его внедрения в регионах федеральный прожиточный минимум будет преобразовываться в минимальный потребительский бюджет семьи.
В дальнейшем и базовые, и повышенные размеры пособия на ребенка будут вычисляться, исходя из минимального потребительского бюджета семьи. Такое распределение бюджета будет положено в основу всех федеральных и региональных детских пособий. Это даст возможность на уровне законодательства гарантировать оптимальный уровень обеспечения пособием на ребенка всех нуждающихся семей с детьми.
Концепция демографического развития РФ на период до 2015 года, предусматривала приоритеты демографического развития в сфере стимулирования рождаемости и укрепления семьи. Среди них - обеспечение социально-экономических условий, благоприятных для рождения, содержания и воспитания нескольких детей, формирование системы общественных и личностных ценностей, ориентированных на семью с двумя и более детьми. Актуальным является и повышение уровня материального благосостояния, уровня и качества жизни семьи и обеспечение сотрудникам, у которых есть дети, условий, способствующих сочетанию выполнения семейных обязанностей и трудовой деятельности.
Отметим, что в целях обеспечения благоприятных условий для укрепления семьи необходимо дальнейшее развитие законодательства, регламентирующего трудовые отношения, а также совершенствование системы выплаты пособий гражданам, имеющим детей, в том числе повышение размеров пособий и обеспечение их адресности.
Государственные пособия имеют некоторые отличия от компенсационных выплат и пенсий. Компенсационные выплаты можно определить следующим образом. Это «денежные выплаты, назначаемые гражданам с целью осуществления дополнительной материальной поддержки в случаях, признаваемых государством социально значимыми, вне зависимости от наличия у них каких-либо иных источников дохода».
В то же время пенсия - это «ежемесячная государственная денежная выплата, предоставляемая гражданам в целях компенсации им заработка, утраченного в связи с прекращением трудовой деятельности».
Государственные пособия гражданам, которые имеют детей, представляют собой денежные выплаты, производимые гражданам за счет средств фонда социального страхования РФ, федерального и региональных бюджетов, в установленных законодательством случаях, связанных с рождением или воспитанием ребенка ежемесячно или единовременно. Основной целью таких выплат является полное или частичное возмещение утраченного заработка или оказание дополнительной материальной помощи.
Отметим, что право на предусмотренные пособия закреплено не за самими детьми, а именно за гражданами, имеющими детей. Другими словами, право на пособия имеют родители или лица, которые официально их заменяют. Наряду с этим, в Законе не предусмотрена возможность выплаты пособий юридическим лицам, реализующим попечительские функции.
Ведущим нормативным актом, регулирующим рассматриваемую сферу является ФЗ от 19 мая 1995 г. №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».
В нашей стране предусмотрена система государственной поддержки граждан, имеющих детей, в рамках которой установлены несколько видов пособий. К ним относятся единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских организациях в ранние сроки беременности, пособие по беременности и родам, единовременное пособие при рождении ребенка и при передаче его на воспитание в семью. В перечень пособий гражданам, имеющим детей, входят также пособие при передаче ребенка на воспитание в семью и ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего воинскую службу по призыву.
Пособия назначаются и выплачиваются следующим лицам, имеющим детей. Лица должны быть гражданами РФ и проживать на территории РФ либо являться гражданами РФ, проходящими военную службу по контракту в качестве лиц рядового и начальствующего состава.
На получение данных видов пособий не имеют права следующие категории граждан: «граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, дети которых находятся на полном государственном обеспечении; граждане РФ, иностранные граждан и лиц без гражданства, лишенных родительских прав либо ограниченных в родительских правах. Исключение составляют случаи назначения и выплаты пособия по беременности и родам, единовременное пособие женщине, вставшей на учет в медицинских организациях в ранние сроки беременности, и единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву». Также не обладают данным правом граждане РФ, выехавшие на постоянное место жительства за пределы РФ.
В соответствии с ч. 3 ст. 1 Закона №81-ФЗ нуждающимися в получении государственных пособий гражданам, имеющим детей, могут быть признаны и иные категории лиц, проживающих на территории РФ, и на которых действие данного Закона не распространяется.
Размеры государственных пособий гражданам, имеющим детей, в местностях и районах, где установлены районные коэффициенты к заработной плате, определяются с применением этих коэффициентов. Они учитываются при исчислении указанных пособий в случае, если они не учтены в составе заработной платы.
«Пособие по беременности и родам, единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, единовременное пособие при рождении ребенка, ежемесячное пособие по уходу за ребенком, а также единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью могут быть назначены при выполнении следующего условия». Обращение за ними должно последовать не позднее шести месяцев соответственно со дня окончания отпуска по беременности и родам, со дня рождения ребенка, со дня достижения ребенком возраста 1,5 лет.
Согласно ст. 1 Закона №81-ФЗ законодательство РФ о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, базируется на Конституции РФ, Закона №81-ФЗ, других федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, устанавливающих дополнительные виды материальной поддержки семей с детьми.
В случае необходимости в целях единообразного применения Закона №81-ФЗ могут издаваться соответствующие разъяснения в порядке, определяемом Правительством РФ. В настоящее время законодательство о государственных пособиях начитывает несколько основных нормативных актов нормативных актов.
ФЗ от 29 декабря 2006 г. №255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» устанавливает размер, условия и продолжительность выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком, а также порядок его назначения.
Перечислим нормативно-правовые акты Правительства РФ, которые регулируют выплату пособий гражданам, имеющим детей. К ним относятся: Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2006 г. №821 «Об издании разъяснений по единообразному применению ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», которым право издавать соответствующие разъяснения делегировано Министерству здравоохранения и социального развития РФ, Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. №870 «Об исчислении среднего заработка (дохода) при назначении ежемесячного пособия по уходу за ребенком лицам, подлежащим обязательному социальному страхованию». Отметим, что порядок и условия назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, утверждены приказом Минздравсоцразвития РФ от 23 декабря 2009 г. В этом нормативно-правовом акте указаны необходимые документы, предоставляемые для выплаты пособий и прочие необходимые условия.
Фондом социального страхования издаются письма, в которых разъясняются вопросы, затрагивающие вопросы выплаты пособий. Помимо этого, субъекты РФ также имеют право издавать нормативно-правовые акты, дающие дополнительные гарантии гражданам, имеющим детей. В качестве примера упомянем закон г. Москвы от 23 ноября 2005 г. №60 «О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве». В соответствии с ним предусматривается дополнительное пособие по беременности и родам, единовременная компенсационная выплата на возмещение расходов в связи с рождением или усыновлением ребенка. Также в тексте закона указывается единовременная компенсационная выплата на возмещение расходов в связи с рождением одновременно трех и более детей; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях города Москвы в срок до 20 недель беременности; дополнительное единовременное пособие в связи с рождением ребенка молодым семьям.
Закон Магаданской области от 6 декабря 2004 года «О ежемесячном и ежегодном пособии на ребенка» регламентирует размер и порядок выплаты ежегодного пособия к началу учебного года