Эволюция института представительного органа муниципального образования в современной России

Задачи:
рассмотреть зарубежный опыт регулирования представительного органа муниципального образования;
рассмотреть систему нормативных правовых актов, регулирующих представительного органа муниципального образования в Российской Федерации;
исследовать компетенцию и проблемы гарантий деятельности, предоставляемых главе представительного органа муниципального образования и выработать предложения возможных путей их совершенствования;
рассмотреть вопросы ответственности представительного органа муниципального образования;
разработать теоретически обоснованные рекомендации по совершенствованию правового регулирования исследуемых общественных отношений.
Объект работы — общественные отношения, складывающиеся в процессе регулирования представительного органа муниципального образования в Российской Федерации.
Предметом работы являются имеющиеся научные труды российских и зарубежных ученых, посвященные различным вопросам исследуемой темы, законодательные и иные нормативные правовые акты, определяющие организацию и деятельность представительного органа муниципального образования в Российской Федерации.
Методологической основой работы стала система общенаучных и частно-научных методов познания.
Теоретическая значимость работы определяется тем, что ее выводы вносят определенный вклад в развитие и углубление научных знаний в области различных аспектов правового регулирования отношений, складывающиеся в процессе регулирования правового статуса главы местной администрации муниципального района в системе органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Практическая ценность работы состоит в том, что сформулированные в нем предложения и выводы, могут быть использованы в законотворческом процессе при разработке мер, направленных на совершенствование действующего законодательства, регулирующего отношения, складывающиеся в процессе регулирования представительного органа муниципального образования в Российской Федерации. Сформулированные положения могут быть использованы в практической деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Глава 1 Теоретические основы регулирования представительного
органа муниципального образования
1.1 Правовой статус главы представительного
органа муниципального образования
Глубокое и всестороннее изучение правового статуса главы местной администрации муниципального района невозможно без первоначального определения его понятия и структуризации элементов. Элементы правового статуса главы местной администрации муниципального района в совокупности и в своем неразрывном единстве образуют его структуру.
Понятие «статус», «положение», «состояние» и другие подобные им категории, обозначают место субъекта в том или ином поле общения. Так, например, в справочных изданиях статус (от лат. — status) — это правовое положение (совокупность прав и обязанностей) физических или юридических лиц.
В юридической науке существует несколько подходов к определению правового статуса личности. Правовой статус как ключевое понятие правовой науки привлекает пристальное внимание юристов. Так, Е.А. Лукашева указывает, что правовой статус индивида — одна из важнейших политико-юридических категорий, которая неразрывно связана с социальной структурой общества, уровнем демократии, состоянием законности».
Однако сегодня позиции различных авторов по поводу структуры правового статуса (его элементов, основ) следует признать схожими.
Так, Витрук Н.В. в структуру правового статуса включает различный набор элементов: гражданство, общая правоспособность, гарантии, законные интересы. В.А. Кучинский дополняет этот список юридической ответственностью.
С.С. Алексеев выделяет следующие характеристики правового статуса личности: категория носит собирательный, универсальный характер (она как бы вбирает в себя правовые статусы: гражданина: иностранного гражданина; лица без гражданства; беженца; вынужденного переселенца) . По мнению В.И. Абрамова правовое положение личности (правового статуса) составляют: предстатусные элементы (правовые принципы, гражданство, общая правоспособность, законные интересы); правовой статус (права и обязанности); послестатусные элементы (система гарантий, юридическая ответственность).
Признавая все данные элементы правового статуса личности, мы склонны согласиться с Е.А. Лукашевой и В.И. Абрамовым, выделяющими предпосылки, определяющие правовой статус индивида (предстатусные элементы), и элементы, вторичные по отношению к основным (послестатусные элементы).
Основы понятия правовой статус главы местной администрации муниципального района в науке муниципального права составляют теоретические разработки правового статуса личности, где права и обязанности представляются как неоспоримые элементы любого правового статуса и присутствуют в определениях таких авторов как A.B. Малько, Е.А. Лукашева, В.В. Лазарева, Е.И. Козлова, O.E. Кутафина.
Федеральный законодатель определил содержание правового статуса муниципального служащего в гл. 3 Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 21.01.2011) «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ), назвав ее «Правовое положение (статус) муниципального служащего».
Данным федеральным законом установлено, что содержание правового статуса муниципального служащего составляют: понятие «муниципальный служащий», основные права и обязанности муниципального служащего, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, вопросы урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе, а также выделенная отдельно обязанность муниципального служащего представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
В главе 3 Федерального закона от 02.03.2007 г

. № 25-ФЗ содержатся нормы, устанавливающие некоторые элементы правового статуса главы местной администрации, замещающего должность по контракту, отличные от норм, установленных для муниципальных служащих. Так, в ч. 2 ст. 11 данного закона законодатель, определяя права муниципальных служащих, установил запрет для главы местной администрации, замещающего должность по контракту, определив, что последний не может «с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу...».
В ст. 14 данного Закона, посвященной запретам, связанным с муниципальной службой, в ч. 2 установлены дополнительные запреты для главы местной администрации, замещающего должность по контракту. Такие же запреты для главы местной администрации, вне зависимости от способа замещения этой должности, установлены в ч. 9 ст. 37 Закона. В ст. 74 Закона установлена также дополнительная ответственность главы местной администрации, вне зависимости от способа замещения должности.
Анализируя вопросы статуса, приходим к выводу, что правовой статус главы местной администрации муниципального образования является разновидностью специального правового статуса личности и представляет собой правовое положение главы местной администрации муниципального образования в системе местного самоуправления, определенное правовыми нормами и выраженное в совокупности его прав и обязанностей, закрепленных в соответствующих нормативно-правовых актах .
Анализ проблемы правового статуса дает основание полагать, что содержание правового статуса глав местной администрации муниципального района определяется правами и обязанностями.
В качестве предстатусных элементов статуса главы местной администрации муниципального района: гражданство, право- и дееспособность; в качестве элементов непосредственного статуса: обязанности и права (как основные элементы статуса главы муниципального образования), правоограничения и ответственность как производные элементы; к послестатусным — гарантии для глав местной администрации муниципального района.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон) закрепляет правовой статус главы местной администрации муниципального района.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (ч. 2 ст. 37).
При этом Закон устанавливает главу муниципального образования в статус обязательных органов местного самоуправления, за исключением случаев предусмотренных Законом, а также определяет зависимость главы муниципального образования от способа его избрания (ч. 2 ст. 36), наложив запрет на совмещение главой муниципального образования функций председателя представительного органа и главы местной администрации, за исключением случаев предусмотренных п. 3 ст. 36.
В юридической литературе распространён подход, согласно которому полномочия есть права и одновременно обязанности должностного лица. Этот подход используется, например, в работах O.E. Кутафина, К.Ф. Шеремета, В.И. Фадеева.
Однако, по мнению C.B. Корсаковой и H.A. Тарасьян, не всегда в законодательстве право органа местного самоуправления одновременно является обязанностью. Что касается такого элемента правового статуса как ответственность, то речь должна идти не только об ответственности самого субъекта, но и шире — об ответственности за нарушение норм, регулирующих деятельность данного субъекта права, со стороны любых субъектов.
В нормативных актах, посвященных правовому регулированию местного самоуправления, для обозначения должностного лица в системе муниципальной власти используется термин «должностное лицо местного самоуправления».
К примеру, указанный термин используется в ч. 1 ст. 2 Закона для обозначения выборного лица, наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Термин «должностное лицо местного самоуправления» не является достаточно теоретически проработанным. Так, Засов К.П., анализируя общие подходы к понятию должностного лица, отмечает, что, несмотря на серьезное внимание в отечественной юриспруденции к понятию «должностное лицо», компромисс относительно этой дефиниции так и не достигнут.
Таким образом, субъекты РФ вправе устанавливать возраст для обладания правом избираться на должность главы муниципального образования не менее 21 года. Но при этом ни один закон не установил максимального возраста кандидата в главы муниципального образования.
1.2 Регулирование представительного
органа муниципального образования в современной России
Вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Реализация многих задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в муниципальных образованиях