Централизованные и децентрализованные государства

Мы считаем, что наиболее оптимальным вариантом является классификация унитарных государств по критерию, в основе которого лежит степень централизации государственного управления. По этому критерию унитарные государства целесообразно разделить на централизованные, децентрализованные и относительно децентрализованные. Исследование унитарных государств под таким углом зрения позволит установить степень децентрализации государственной власти, определить юридические и фактические рамки такой децентрализации, проанализировать тенденции взаимоотношений центральных и местных органов власти и др.
В юриспруденции продуцируются и другие научные позиции не только в направлении выделения соответствующих критериев классификации унитарных государств, но и с точки зрения определения их разновидностей. Такой отечественный ученый, как В.В. Молдаван, утверждает, что унитарные государства различаются между собой степенью централизации, которая выступает в двух формах: бюрократической и демократической. Бюрократическое унитарное государство, по мнению ученых, по форме правления и политическому режиму, как правило, является олицетворением тоталитаризма и авторитаризма, весьма далеким от подлинной демократии, однако демократические унитарные государства создают необходимые условия для развития политических, экономических, правовых и других институтов. Такая научная позиция авторов указывает на видовую неисчерпаемость классификаций унитарных государств, в данном случае осевым центром такой классификации выступают формы и способы осуществления государственного управления, то есть это не что иное как форма государственного режима.
Однако более подробно остановимся на критерии, благодаря которому ученые осуществляют соответствующую классификацию унитарных государств на централизованные, децентрализованные и относительно централизованные. Так, по мнению М.Н. Марченко, классификацию необходимо осуществлять «в зависимости от степени централизации». Думается, что предложенный упомянутыми учеными критерий не совсем корректный, поскольку сразу возникает вопрос: в зависимости от степени централизации чего? Для того, чтобы правильно выбрать ориентиры научного поиска и получить объективный результат, необходимо четко определить отправные принципы такого поиска. Поэтому мы убеждены, что данный критерий необходимо содержательно дополнить и классификацию унитарных государств целесообразно осуществлять по степени централизации государственного управления.
По нашему мнению, выделение такого критерия классификации унитарных государств как по степени централизации государственного управления опосредует его оптимальную семантическую четкость и юридическую однозначность. По указанным критерием унитарные государства делятся на централизованные, децентрализованные и относительно децентрализованные. Попробуем проанализировать такой вид стран как централизованные унитарные государства.
Теория и практика государствоведения опосредствуют выделение соответствующей системы признаков, присущих централизованным унитарным государствам:
1) отсутствие территориальных образований, наделенных автономными правами. Такие государства, как правило, являются мононациональными, обладают относительно небольшой территорией, кроме того, территория государства является непрерывной (сплошной), например, в составе государства нет островов, на которые распространялся государственный суверенитет и т.п. Местные автономии отсутствуют в таких унитарных государствах как Судан, Нигер и другие;
2) если такие государства по форме государственного правления являются республиками, то они преимущественно бывают президентскими или смешанными (президентско-парламентскими). В упомянутых выше странах (Судан, Нигер) позиции главы государства являются достаточно сильными, поскольку, согласно конституциями соответствующих государств, президент государства наделен значительным объемом полномочий (Тунис, Малави);
3) органы местного самоуправления могут отсутствовать вообще (Чад), или же управление на местах осуществляют чиновники, назначаемые центральными органами исполнительной власти

. Так, согласно ст. 227 Конституции Гватемалы от 1 мая 1956 г., управление департаментом возлагается на Губернатора, который назначается Президентом Республики. «Губернатор является представителем и уполномоченным исполнительной власти». Анализ конституционного законодательства показал, что в некоторых европейских странах органы местного самоуправления также отсутствуют на областном уровне. Согласно ст. 143 Конституции Болгарии от 13 июля 1991 г., «Областное управление осуществляется областным управляющим при содействии областной администрации. Областной управляющий назначается Советом министров». Такой механизм организации государственного механизма на областном уровне действует в Пакистане, Польше и т.п. Следовательно, процесс формирования местных органов власти происходит при активном и непосредственном участии центральных органов исполнительной власти;
4) органы местного самоуправления функционируют не на всех уровнях административно-территориального деления. Они могут образовываться на самых низких уровнях – уровне села, поселка, общины и др., или среднем уровне – уровне района, уезда и т.п.;
5) центральные органы исполнительной власти осуществляют достаточно жесткий контроль за функциональной деятельностью органов местного самоуправления, в результате которого могут отменяться акты органов самоуправления. Например, согласно ст. 61 Конституции Монголии от 13 января 1992 г., префект, назначаемый премьер-министром по представлению органов местного самоуправления, «имеет право вето на решения» органов местного самоуправления;
6) высокая степень централизации государственного управления, как правило, находит объективизацию в так называемых переходных странах, которые только направляют государственно-политический курс на уход от тоталитарного режима (Индонезия, Болгария и другие).
Итак, централизованным унитарным государствам свойственна соответствующая система признаков, благодаря которым они занимают свою нишу в системе современного государства. Количество таких государств, по сравнению с другими разновидностями (относительно децентрализованными, децентрализованными), является наименьшей. Действительно, анализ конституционного законодательства зарубежных стран показал тенденцию к децентрализации государственного управления, особенно в так называемых третьих странах.
Децентрализованные унитарные государства в науке государствоведения иногда называют региональными, поскольку значительная часть полномочий передана на места. Поэтому попробуем определить систему признаков таких унитарных государств:
1) наличие территориальных образований, наделенных в законодательно определенных пределах, соответствующей самостоятельностью в сфере правотворчества и иной деятельности (Украина, Франция, Финляндия, Испания, Дания и другие). Государственные органы управления территориальных образований унитарных государств наделяются правовой автономией. По мнению А.Б. Моттаевой, принцип правовой автономии требует, чтобы самоуправляющиеся органы власти на местах, «во-первых, имели свои собственные полномочия, которые не пересекались (дублировались) с полномочиями государственных органов или других органов местного самоуправления, и, во-вторых, в пределах этих полномочий местное самоуправление и его органы должны иметь полную свободу действий в осуществлении собственных инициатив по любому вопросу, который отнесен к их ведению». Следовательно, в децентрализованных унитарных государствах существует четкое разделение полномочий между центральными органами государственной власти и местными властями административно-территориальных единиц, что приближает последних к субъектам федераций;
2) органы местного самоуправления в децентрализованных унитарных государствах не являются агентами государства