Анализ понятия государственных закупок

В условиях введения контрмер против российских компаний со стороны западных стран и начавшейся торговой войны, в результате которой, в том числе были введены пошлины и на российские товары, Россия вынуждена искать новые инструменты поддержки отечественных производителей.
Одним из приоритетных инструментов в последние годы стали закупки для обеспечения государственных или муниципальных нужд или государственные закупки. При этом принимаемые на протяжении 2016-2020 гг. меры поддержки продукции российского происхождения (запреты и ограничения на допуск иностранных товаров, а также ценовые преференции) имели в большей степени не системный подход, а индивидуальный, направленный на защиту производителей определенного вида продукции.
В 2020 г., в условиях мирового экономического кризиса, начали активно обновляться существующие инструменты поддержки отечественных производителей (расширение действия принципа «третий лишний», кодификация нормативно-правовых актов, устанавливающих запреты и ограничения иностранных товаров) и внедряться новые (установление минимальной доли закупок товаров российского происхождения). Однако эффективность данных мер снижается, во-первых, за счет ограничения их действия только на отдельные виды продукции, во-вторых, в результате акцентирования внимания в понятии «товар российского происхождения» на территориальном признаке производства (вместо добавленной стоимости) и, в-третьих, из-за отсутствия принципа приоритета отечественного производителя в основе законодательного определения «государственных закупок».
Следует отметить, что зачастую законодательная трактовка определяет сущность экономической категории. Поэтому изменение нормативной трактовки понятия государственных закупок кардинальным образом преобразует конечную цель и направления их использования. В связи с этим, анализ различных определений понятия «государственные закупки» представляет интерес для установления дальнейшего пути реформирования.
В настоящее время на законодательном уровне понятие «государственные закупки» содержится в статье 3 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ.
«Закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд – совокупность действий, осуществляемых в установленном Законом № 44-ФЗ порядке Заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд».
Данная категория приобрела системный характер, среди основных преимуществ которого можно отметить четкое формулирование основных элементов и использование принципов. Несмотря на это, существующее определение имеет ряд недостатков. Поэтому среди научного сообщества до сих пор существуют разногласия по поводу определения государственных закупок. Причиной этому, в том числе является смешение материального (экономического) и процессуального (юридического) содержания данной категории.
1. Первая группа авторов рассматривает государственные закупки через контрактную систему, представляющую собой совокупность элементов. Основная сложность здесь заключается в определении количества этих элементов. Так, Кикавец В.В. считает, что термин «контрактная система» перенят из правовой системы США, поэтому её необходимо рассматривать через единственный элемент – участников закупок. Однако определение исключительно через участников не совсем верно, так как именно характер правоотношений устанавливают особый статус их участников.
Мячин Н. В. также считает, что данный термин был перенят из американской правовой системы. При этом он отмечает, что в законодательных актах США данное понятие не раскрывается: среди зарубежных авторов исследуется не сама Федеральная контрактная система США, а ее главный участник, Федеральный контрактный регулятор (Federal Acquisition Regulation), и такому элементу контрактной системы, как участники закупок, отводится главенствующая роль.
Большинство авторов выделяют два элемента и в целом соглашаются с трактовкой понятия, предложенного законодателем РФ. К их числу можно отнести Свининых Е. А. и Фахрутдинову Ю. А.
Также существует позиция, при которой третьим элементом признается Единая информационная система в сфере закупок (далее – ЕИС)

. Данный подход ставится под вопрос некоторыми авторами. Во-первых, он противоречит действующему законодательству, так как в некоторых случаях ЕИС не является обязательной. Во-вторых, контрактная система нормально функционировала и до введения ЕИС.
2. Вторая группа авторов не рассматривает государственные закупки как совокупность элементов. С первой точки зрения, данный термин представляется как финансовый механизм, созданный специально для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
По мнению Яковенко К. О. это дает возможность свести к минимуму риски коррупции и ненадлежащего исполнения (неисполнения) контрактных обязательств. С другой стороны, такой подход более свойственен предыдущему этапу реформирования, который регулировался Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ.
Вторая точка зрения заключается в анализе экономической природы государственных закупок. Трофимовская, А.В рассматривает государственные закупки в качестве базового элемента процесса формирования собственности, выражающегося в присвоении того или иного объекта.
Другой автор, Развадовская Ю.В., определяет государственные закупки как инструмент, используемый государством для удовлетворения общественных потребностей. В целом такой вариант трактовки согласуется с нормами Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее – ГОЗ), где под ГОЗ понимается потребность Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для обеспечения обороны и безопасности. Однако перечисленные авторы формулируют не сами государственные закупки, а, скорее, их конечный экономический результат, что свойственно начальным этапам реформирования института государственных закупок.
3. Также стоит отметить китайский опыт, где под государственными закупками понимается использование бюджетных средств государственными органами для закупки товаров, включенных в централизованный каталог. При этом в данный каталог включаются только отечественная продукция, за исключением случаев, когда такая продукция стоит на 20% дороже, чем на мировых рынках. Закон также устанавливает, что под отечественным товаром понимается продукт, в котором более 50% добавленной стоимости создано на территории Китая.
Таким образом, законодательное определение государственных закупок не всегда учитывает основного экономического аспекта в условиях усиления глобальной конкуренции на международных товарных рынках – приоритет отечественного производителя. Формально-юридический подход привел к тому, что законодатель в настоящее время вынужден принимать большое число подзаконных актов для реализации этого принципа. Использование китайского опыта помогло бы не только создать конкурентные преимущества для российского производителя, но и развить обрабатывающую промышленность.
1.2. Организация закупок в государственных (муниципальных) учреждениях
Выполнение государственными (муниципальными) учреждениями своих задач в управлении, военной сфере, здравоохранении, спорте образовании и т.д., требует значительного финансирования за счет бюджета. Закупки, являющиеся непосредственной частью такой работы, позволяют обеспечить удовлетворение потребностей как всего государства, так и субъектов. Поэтому в настоящих условиях совершенствование контрактной системы, оценка такой деятельности вызывает немалый интерес, что также подтверждается многочисленными научными трудами.
Актуальность данной темы выражается в том, что контрактная система может рассматриваться как экономия бюджетных средств при обеспечении заказчиков должным качеством закупаемых ими товаров, работ, услуг. А организация таких закупок, в свою очередь, так или иначе затрагивающая многие сферы жизнедеятельности – довольно важный процесс, оптимизация которого крайне важна и необходима.
Закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд – действия заказчика, направленные на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Она начинается с выбора поставщика (исполнителя, подрядчика) и завершается исполнением сторонами контракта обязательств