Совет федерации: порядок формирования, структура и полномочия

Правовое регулирование порядка формирования верхней палаты российского парламента, как и любого другого органа государственной власти в любом государстве, подвержено изменениям. При этом не все из таких изменений обязательно должны происходить через поправки в Конституции РФ, учитывая, что в ней закреплены лишь общие принципы формирования Совета Федерации.
Порядок формирования верхней палаты Федерального Собрания в общих чертах урегулирован ст. 95 Конституции Российской Федерации.
Согласно ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации Совет Федерации образуется по принципу – по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, при этом обязательно один представитель должен быть от законодательного (представительного) органа и один от исполнительного органа государственной власти субъекта. Данное положение как изначально было в Конституции Российской Федерации, так оно и осталось по настоящее время. О дополнении ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации указанием на представителей Российской Федерации будет сказано ниже.
Из приведенной нормы ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации можно выделить ряд принципов формирования Совета Федерации:
данная палата парламента формируется за счет представителей субъектов Российской Федерации;
все субъекты Российской Федерации представлены в Совете Федерации в равной степени и в одинаковых пропорциях, независимо от разновидности субъекта Российской Федерации, иных его характеристик; с учетом этого численность членов Совета Федерации может быть определена на основе умножения количества регионов на два;
в Совет Федерации входят представители только от двух ветвей государственной власти – законодательной и исполнительной, но в равных пропорциях.
Состав членов Совета Федерации за недолгое время действия отечественной Конституции претерпевал изменения.
В частности, по мысли законодателя назрела необходимость внесения изменений в Конституцию Российской Федерации в части расширения состава верхней палаты. В итоге согласно последней поправке к Конституции Российской Федерации в состав Совета Федерации также входят представители Российской Федерации, которые назначаются Президентом Российской Федерации. По замыслу законодателя, в Совете Федерации должны быть представлены не только представители регионов, но и федерального центра. Данное положение представляется крайне спорным, так как не совсем понятно, зачем такое представительство, если верхняя палата по своей природе является органом, в который входят представители регионов. Тем не менее, теперь в Совет Федерации входят не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации, назначаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
На непонимание поправки к Конституции Российской Федерации в части назначения представителей Российской Федерации указывают и в научной литературе. Так, С.С. Заикин, задается данным же вопросом. Ученый не видит сколь бы весомых причин для такого нововведения и приходит к выводу, что цель состояла только в одном, чтобы усилить представление интересов Президента Российской Федерации.
Важно отметить, что вопросы правового статуса Совета Федерации всегда являлись предметом для самых серьезных дискуссий. В частности, немало сказано о проблемах и перспективах данной палаты в научных трудах таких ученых, как С.А. Авакьян, О.Н. Булаков, А.А. Вихарев, И.В. Гранкин, О.Е. Кутафин, Н.А. Михалева, В.И. Фадеев и других ученых.
Как было отмечено, Конституция Российской Федерации лишь в общих чертах определяет правила формирования Совета Федерации. В Конституции Российской Федерации ничего не говорится о том, каким образом, какие именно органы и в каком порядке назначают представителей в Совет Федерации, отсутствуют требования, к кандидатам на должность члена Совета Федерации.
Согласно ч. 2 ст. 96 Конституции Российской Федерации порядок формирования Совета Федерации регулируется федеральным законом. Не казалось бы, что данный закон может быть столь изменчивым, но как показала конституционная практика, за время действия Конституции Российской Федерации сменилось несколько указанных законов. При этом изменений в Конституцию Российской Федерации вносить не потребовалось.
По справедливому замечанию профессора С.А. Авакьяна, никак не получалось создать такой механизм формирования верхней палаты парламента, который бы обеспечил эффективность её функционирования.
На самом деле, за годы действия Конституции Российской Федерации не утихали дискуссии относительно принципиального подхода к формированию Совета Федерации: верхняя палата должна избираться или назначаться.
Сторонники процедуры избрания членов Совета Федерации считают, что ст. 96 Конституции Российской Федерации не отрицает и не запрещает выборность спикеров.
С принятием Конституции Российской Федерации при переходном периоде, был издан Указ Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626, который утвердил Положение о выборах депутатов (так они назывались при первом созыве) Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В последующем были приняты специальные законы, посвященные порядку формирования Совета Федерации

. Остановимся на их краткой характеристике.
Первым стал Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Он предусматривал, что в верхнюю палату парламента Российской Федерации входят:
глава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
глава исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации по должности.
Получается, что главы региональных высших органов государственной власти наряду с осуществлением руководящих функций также входили представителя от субъектов Российской Федерации.
Думается, что в современных условиях это было бы невозможно даже с учетом загруженности главы органов власти регионов и членов Совета Федерации.
Представляется, что эффективность деятельности Совета Федерации была крайне низкой из-за такого совмещения.
На следующем этапе был принят новый одноименный закон - Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ. Главным его отличием стало то, что члены Совета Федерации теперь стали избираться законодательным (представительным) органов государственной власти субъекта Российской Федерации и назначаться высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
Достоинством нового закона стало и то, что теперь был установлен ряд требований к кандидату на должность члена Совета Федерации, прежде всего, введен возрастной ценз, равный 30 годам.
Действующий, и третий по счету, был принят Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ, который также дополнил требования к кандидату на должность члена Совета Федерации. В частности, для кандидатов был установлен ценз оседлости – проживание не менее пяти лет на территории региона. Наряду с этим, закреплено требование безупречной репутации кандидата.
Проведенный анализ позволяет сделать ряд выводов и обозначить некоторые проблемы, которые, как видится, должны быть разрешены.
Прежде всего, многочисленные изменения в процедуре формирования Совета Федерации, с одной стороны, говорят о поиске оптимальной модели данного механизма, стремлении усовершенствовать процедуру, с другой – от отсутствии качественного решения вопроса с назначением членов Совета Федерации, неуверенности, что каждая последующая процедура реализована в высшей степени эффективно.
В последующем видится необходимым рассмотреть следующие проблемы, связанные с формированием Совета Федерации.
Следует рассмотреть вопрос с избранием членов Совета Федерации гражданами соответствующего субъекта Российской Федерации, обладающими активным избирательным правом. Данные нововведения способствовали бы демократизации формирования высшего законодательного и представительного органа государственной власти страны.
Важным моментом является нарушение баланса соотношения ветвей государственной власти. Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции Российской Федерации предполагает самостоятельно и независимость органов власти.
Однако при формировании Совета Федерации как палаты парламента, мы наблюдаем воздействие исполнительной власти на законодательную, что выражается в том, что в состав верхней палаты назначаются представители от исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В этой связи, при последующем совершенствовании порядка формирования Совета Федерации необходимо исключить воздействие исполнительной ветви власти на законодательную власть.
Таким образом, проведенный анализ порядка формирования Совета Федерации показывает, что на протяжении всего времени действия Конституции Российской Федерации было принято три закона, регламентирующих данную процедуру, что свидетельствует о поиске оптимальной модели созданий верхней палаты парламента.
При этом думается, что установленный в настоящее время порядок формирования Совета Федерации далек от совершенства. В качестве проблем, которые требуют рассмотрения, являются: решение вопроса об избрании членов Совета Федерации гражданами соответствующего субъекта Российской Федерации, обладающими активным избирательным правом; исключение воздействия исполнительной власти на законодательную власть при назначении членов Совета Федерации – представителей субъекта Российской Федерации от региональной исполнительной власти.
В настоящее время полномочия Совета Федерации закреплены в главе 5 Конституции Российской Федерации, наряду с общими положениями, касающимися Федерального Собрания, а также нормами, закрепляющими полномочия Государственной Думы. Несмотря на некоторые шаги в данном направлении, до настоящего времени так и не принят специальный закон о Федеральном Собрании.
Полномочия Совета Федерации закреплены в ст. 102 Конституции Российской Федерации. Как следует из данной нормы, они не сгруппированы.
Исходя из ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации, можно сделать вывод, что приведенный перечень носит исчерпывающий характер. Однако это не так. Помимо приведенных полномочий, Совет Федерации обладает и иными полномочиями.
В этой связи, можно сгруппировать все полномочия Совета Федерации следующим образом:
основные полномочия, перечисленные в ч