Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ

Данный вопрос является достаточно актуальным, поскольку принцип разделения властей, разграничения полномочий между государственными органами, а также между федеральным центром и субъектами РФ имеет давнюю историю. Принцип разграничения полномочий является одним из фундаментальных принципов построения конституционного правового государства. В России этот принцип определяет всю структуру и состав территориальных, федеральных и муниципальных органов государственной власти, а также объем их полномочий и способы их делегирования.
С начала 1990-го года в РСФСР шел сложный конституционный процесс – формировались основы для будущего административно-территориального деления, вместе с этим обсуждался проект новой Конституции. Новое административно-территориальное деление предполагало создание таких субъектов государственного устройства, как республики, области, края, города федерального значения, автономные округа. При этом разрабатывались основы их конституционно-правового статуса, что ложилось в основу новой системы государственного конституционно-правового устройства России. Комиссией активно обсуждался вопрос о предоставлении каких-либо преимуществ в конституционно-правовом статусе таким субъектам РФ, как республики или города федерального значения, либо возможность закрепления одинакового правового статуса для всех субъектов РФ. Представляется, что вопрос определения равного конституционно-правового статуса был очень важен для закрепления основополагающего принципа федерализма, когда государственное устройство является объединением равных по полномочиям субъектов, подчиняющихся единому властному центру с предоставлением им определенных сфер, в которых они могли проводить до определенного предела собственную политику и устанавливать собственное нормативно-правовое регулирование, не противоречащее федеральному.
В итоге руководство страны и лидеры регионов подписали договоры, которые устанавливали официальный административно-территориальный статус субъектов, признавали их равноправными членами-субъектами государственного устройства и определяли пределы и порядок осуществления федеральных и региональных полномочий властей. В результате, как указывает С.А.Авакьян, в один день – 31 марта 1992г. были подписаны три договора: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации.
Таким образом, были определены пределы действия и разграничения полномочий между Федерацией и различными субъектами РФ в зависимости от их разновидности. Три этих договора вошли в историю конституционной науки как единый Федеративный договор. Между тем, принятие и подписание этих договоров происходило не без разногласий, поскольку различные субъекты в зависимости от своего конституционно-правового статуса требовали себе различных преференций и привилегий. Так, республики настаивали на указании в наименовании своего договора, что они являются суверенными, а также настаивали в Протоколе к Договору на предоставлении не менее 50% мест в одной из палат Государственной Думы представителям республик. Автономных областей и автономных округов. Края, области и города федерального значения настаивали на предоставлении им права осуществлять самостоятельное нормативно-правовое регулирование на определенной территории.
Между тем, понятие суверенитет является также фундаментальным и государствообразующим. Согласно ч.1 ст.4 Конституции РФ суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Указание в наименовании республики на ее суверенитет означало бы некоторое противоречие и противопоставление суверенитета республики суверенитету всей Федерации. Поскольку это подрывало целостность конституционно-правового устройства государства, от этого решено было отказаться.
Далее решено было включить единый Федеративный договор в состав Конституции РФ, тем самым придав его положениям высочайший конституционно-правовой статус. Таким образом, договорные положения, полученные в результате равноправного переговорного процесса субъектов с федеральным центром, легли в основу конституционно-правового государственного устройства России. Подобный правовой процесс закрепил равноправный статус субъектов и Федерации, подчеркнул договорный порядок конституционно-правового определения статуса субъектов РФ, который фактически был определен ими самими во взаимодействии с другими субъектами РФ. Тем самым было исключено всякое ущемление территориальных, административно-правовых, конституционных и иных интересов субъектов и регионов Федерацией как координирующим и объединяющим центром федеративного устройства. Такой единый федеративный договорный процесс полностью соответствовал принципу федерализма, который является ключевым принципом конституционного строя России.
10 апреля 1992г. 4-ый Съезд народных депутатов принимает постановление об одобрении Федеративного договора и его включении в состав Конституции РФ, при этом в продолжение развития данного договора был подробно урегулирован вопрос о совместном ведении субъектов РФ и Федерации, о разграничении полномочий и компетенций, а также о вопросах исключительного ведения субъектов РФ и муниципалитетов. Из этого можно заключить, что исследуемый в настоящей работе вопрос разграничения полномочий между Российской Федерацией и регионами возник как прямое следствие включения в Конституцию РФ 1993г

. единого Федеративного договора, который закреплял конституционно-правовой и административно-территориальный статус всех видов субъектов российской Федерации – республик, городов федерального значения, областей, краев, автономных округов.
С.А.Авакьян также указывает, что после включения норм Федеративного договора в действующую Конституцию федеративное устройство России получило современный вид и современное конституционно-правовое регулирование. Разграничение полномочий между Федерацией и субъектами получило полностью законное и высокое конституционно-правовое закрепление – такие границы полномочий и компетенций были определены в результате беспрецедентного в истории России договорного процесса между Федерацией и всеми остальными субъектами. Новые субъекты РФ получили следующее конституционное закрепление:
- республики в составе РФ – национальные государства (в свете декламируемой Федеративным договором идеи национального самоопределения),
- автономный округ, автономная область – национально-территориальные, национально-государственные образования,
- края, области, города федерального значения – территориально-государственные образования в составе РФ
Деление территории Российской Федерации на административно-территориальные единицы с наделением их определенными полномочиями предусмотрено Конституцией РФ. Разделение территории страны на субъекты отнесено к основам конституционного строя и является фундаментом государственного устройства. Так, согласно ч.1 ст.5 Конституции РФ Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Таким образом, уже на уровне конституционного строя вводится понятие равноправного субъекта РФ, к которому относится в равной степени республика, область, город федерального значения, автономный округ и автономная область. В свете нашего исследования это может означать, что все полномочия и права субъекты РФ будут осуществлять равноправно и на основании соглашения, либо договора. В нашем случае это Федеративный договор, который вошел в состав Конституции РФ. Это должно означать, что властные полномочия распределяются равномерно. Однако такая модель имеет множество недостатков, поскольку принятие властных решений все же подразумевает наличие одного центра решения и наличие отношений властности-подчинения, поэтому стоит предположить, что среди равноправных субъектов, декламируемых так по закону, все же не будет истинного равноправия, и больше полномочий будет иметь федеральный центр, который аккумулирует в себе большинство властных полномочий.
Согласно ч.2 ст.5 Конституции РФ республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Таким образом, предусмотрена прямая возможность для каждого из субъектов разрабатывать собственное законодательство и собственный основной закон – Конституцию, однако такое законодательство не должно противоречить федеральному законодательству и Конституции РФ. Это указывает на то, что в скрытой форме все же предусмотрено доминирование федерального центра над субъектами и регионами, которые хотя и могут разрабатывать свои нормативно-правовые акты, но они должны соответствовать и лежать в пределах федерального законодательства и федеральной юрисдикции. Между тем, данная норма должна обеспечивать равноправие субъектов между собой. Норма ч.2 ст.5 Конституции РФ вводит определенный приоритет в данной части республик (государств) над областями, краями, автономными областями, автономными округами, поскольку последние могут принимать только уставы и свое законодательство, также не противоречащее федеральному, однако принятие и разработка своей конституции такими субъектами не предусмотрена.
Согласно ч.4 ст.5 Конституции РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Между тем, взаимоотношения с федеральными органами власти означают, что они производятся в соответствии с действующим законодательством. Но действующее законодательство, как уже было рассмотрено выше, это либо законодательство субъекта, либо федеральное законодательство. Согласно действующей модели приоритет в любом случае имеет федеральное законодательство. Возникает вопрос – с какой целью тогда регионам нужно разрабатывать собственное законодательство, если приоритет все равно будет за федеральным законодательством. В таком случае при взаимоотношениях с федеральными органами речь идет ни о чем ином, кроме как о подчинении субъекта РФ федеральному центру и исполнении действующего федерального, а не регионального закона. Это означает, что норма ч.4 ст.5 Конституции РФ на самом деле означат лишь равное право на подчинение субъекта РФ федеральному центру, что указывает на закрепленную в Конституции РФ модель на правоотношения между центром и регионами в виде господства-подчинения. Разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами РФ является довольно болезненным вопросом, поскольку центр не желает терять свои властные полномочия и передает в компетенцию регионов и субъектов лишь небольшое количество полномочий, которые сам осуществлять не может.
Подобное разграничение осуществляется в соответствии с Федеральным законом №119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Одним из важнейших принципов данного ФЗ №119 является принцип конституционности, в соответствии с которым федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения (ч.1 ст.4 ФЗ №119)