Правовой статус главы субъекта

Введение «муниципального фильтра» привели к искажению волеизъявления избирателя, который вынужден не только голосовать за кандидата на выборах, но одновременно выбирать кандидата по признаку, подписав как депутат или глава муниципального образования, список в поддержку кандидата высшего должностного лица субъекта федерации. Изменение порядка выдвижения и регистрации кандидатов высшего должностного лица субъекта федерации в значительной степени изменяет избирательную дееспособность. В отличие от избирательной правоспособности, избирательная дееспособность зависит от воли гражданина, изменяется в соответствии с избирательной системой, либо ее частью.
Избирательное законодательство субъектов федерации регулирует остальные вопросы, касающиеся «муниципального фильтра» в соответствии с федеральным законом. На выборах в поддержку выдвижения кандидатов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации собираются подписи депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований. Число указанных подписей определяется законом субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Вместе с тем, при реализации указанной нормы следует учитывать состояние развития избирательного законодательства субъектов федерации. Например, закон Белгородской области «Избирательный кодекс Белгородской области» указал, что на выборах Губернатора Белгородской области в поддержку выдвижения кандидатов собираются подписи депутатов представительных органов муниципальных образований. Число подписей составляет 5 процентов от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов Губернатора Белгородской области. В числе лиц, поддержавших кандидата, должны быть 5 процентов от общего числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов Губернатора Белгородской области. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов. Глава субъекта представительного органа муниципального района может поддержать кандидата только как депутат представительного органа муниципального района.[4] В таком случае, региональный законодатель произвольно ограничивает правоспособность выборных лиц местного самоуправления, лишив их права оспаривать решение об отказе в регистрации поддержанного им кандидата, тем самым принимать участие в выборах на этапе регистрации кандидата в губернаторы субъекта федерации.
Таким образом, региональный законодатель разграничивает право поддержки кандидатов в губернаторы по трем основаниям:
Во-первых, по правовому статусу депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных лиц органов местного самоуправления, которые могут входить в состав районных представительных органов, где поименованы как депутаты.
Во-вторых, в особом порядке учитывает поддержку депутатов муниципальных районов и городских округов, указывая требование о части подписей, которые должны быть поставлены депутатами вышеуказанных муниципальных образований, либо отмечается количество муниципалитетов, районов и городских округов, депутаты которых должны поддержать кандидата. Однако этот механизм не обеспечивает учета объективной ситуации по поддержке кандидата в губернаторы. Например, в Новгородской области (при установлении 10 процентного барьера сбора подписей депутатов и избранных глав местного самоуправления от количества установленных депутатов и глав местного самоуправления, Избирательная комиссия определяет «квоту» в 131 подпись депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, соответственно в области избрано 1310 депутатов и глав (точное количество субъектов не указывается ни в областном законе, ни в постановлениях Избирательной комиссии Новгородской области), имеющих право поддержать кандидата в губернаторы.
Таким образом, расчеты не прозрачны, вызывают опасения, что принятое за основу количество главы субъектов не соответствует действительности. Например, по данным справочника городских и сельских поселений, составленного на 01.07.2017, указывается, что в Новгородской области 142 муниципальных образования, в том числе 1 городской округ, 21 муниципальный район, 19 городских поселений и 101 сельское поселение, таким образом, за период  менее месяца количество муниципальных образований, депутатов и избранных глав местного самоуправления сократилось на 11 субъектов МСУ.
В-третьих, количество депутатов связывается нормой с принадлежностью к органу местного самоуправления. Например, в Новгородской области из 131 подписи должны быть 43 подписи депутатов представительных органов муниципальных районов и городского округа и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городского округа Новгородской области, а также депутатами представительных органов муниципальных районов, городского округа и (или) избранными на муниципальных выборах главами муниципальных районов, городского округа не менее чем в 17 муниципальных районах и городском округе. Правосубъектность депутатов сельских поселений значительно уже, чем районных муниципалитетов и глав (если они по должности не входят в состав районного представительного органа местного самоуправления). Установление требований по количеству муниципалитетов районного уровня и городских округов, также ограничивают правосубъектность муниципальных образований, приводят к искажению картины поддержки кандидата в губернаторы. Например, в Новгородской области в настоящее время имеется 142 муниципальных образования, в том числе 1 городской округ, 21 муниципальных район, 19 городских поселений и 101 сельское поселение. Ограничение сбора подписей в поддержку выдвижения не менее 17 районами и городским округом (из 24 муниципалитетов) подтверждает различия в правоспособности депутата сельского и городского поселений различных уровней местного самоуправления, связывается с территориальным признаком системы местного самоуправления, а не с поселенческим свойством последних.
Обращаясь к Уставам (Конституциям) субъектов федерации возникает неопределенность в оценке организации системы местного самоуправления

. Например, в Уставе Новгородской области п.3 статьи 9 указывается: «В состав Новгородской области входят города областного значения - Боровичи, Великий Новгород, Старая Русса и двадцать один административный район»[8] Устав субъекта федерации обладает высшей юридической силой на территории субъекта, соответственно в Новгородской области следует определиться с 3 городскими округами  и 21 муниципальным районом. Вместе с тем, региональный законодатель допустил ситуацию, при которой городские поселения (территориальные  городские округа) лишены избранных глав вовсе, а председатели Советов депутатов входят в состав районной Думы, что следует учитывать при исчислении общего количества депутатов и глав.
Значительно изменяются полномочия субъектов избирательного процесса – избирательных комиссий субъектов федерации. Законодатели субъектов федерации безосновательно передают полномочия избирательным комиссиям по определению общего количества подписей, определения необходимого количества муниципалитетов районного уровня и городских округов, а также исчислению числа районных депутатов и избранных глав местного самоуправления. Применение системы «ГАЗ-Выборы» в данной правовой ситуации не в полной мере обеспечивает достоверность подсчетов, так как существует как множественность систем организации местного самоуправления, так и наличие различных по статусу депутатов и глав местного самоуправления. Причем, избирательные комиссии субъектов федерации принимают собственные постановления по определению количества подписей, на дату назначения выборов. В частности, ЦИК Республики Башкортостан Постановлением от 18.06.2014 г. № 71/3-5 «О числе лиц, подписи которых необходимо собрать в поддержку выдвижения кандидата на должность Президента Республики Башкортостан, и числе муниципальных районов и городских округов, депутатами представительных органов которых должен быть поддержан кандидат на досрочных выборах Президента Республики Башкортостан 14 сентября 2014 года»[12], руководствуясь Постановлением ЦИК РФ от 18.04.2013 № 171/1235-6 «О Регламенте применения Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» для решения задач, связанных с вводом данных о главах и депутатах представительных органов муниципальных образований и определение числа лиц (в абсолютном выражении), подписи которых необходимо собрать для поддержки выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также числа муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации, внутригородских муниципальных образований города федерального значения, в которых должна быть получена поддержка выдвижения кандидата» учли только сведения о численности депутатов представительных органов муниципальных образований Республики Башкортостан.
Например, Избирательная комиссия Новгородской области Постановлением от 13.06.2017 года № 12/2-6 о количестве подписей, необходимых для поддержки кандидата выдвижения на должность Губернатора Новгородской области установила, что в поддержку выдвижения кандидата на должность Губернатора Новгородской области должна быть собрана 131 подпись депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, а также что в числе подписей должны быть 43 подписи депутатов представительных органов муниципальных районов и городского округа и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городского округа избранными на муниципальных выборах главами муниципальных районов, городского округа не менее чем в 17 муниципальных районах и городском округе Новгородской области.
Министерством юстиции РФ приказом № 122 от 04.07.2017 утверждено Положение о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него, устанавливается, что Государственный реестр является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований (далее - уставы, муниципальные правовые акты) и состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Этим обеспечивается порядок регистрации Уставов, их изменений и дополнений, а также удостоверяется содержание уставов, в том числе число депутатов представительного органа местного самоуправления, правовой статус главы (избранного на выборах), при установлении делегирования полномочий в территориальное муниципальное образование.
Вместе с тем, Приказ Министерства юстиции РФ № 122 от 04.07.2017 вступил в силу позднее решения о назначении выборов субъектами федерации. Например, Постановление Избирательной комиссии Новгородской области основывается на иных данных, а именно данных письма Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Новгородской области от 09.06.2017 № 53/04-1431 о числе депутатов представительных органов муниципальных образований и избираемых на муниципальных выборах Глав муниципальных образований, находящихся на территории Новгородской области, на основании положений уставов муниципальных образований по состоянию на день принятия решения о назначении выборов Губернатора Новгородской области – 09.06.2017, письма Департамента внутренней политики Новгородской области от 09.06.2017 № ВП-784-И о количестве действующих на день принятия решения о назначении выборов Губернатора Новгородской области – 09.06.2017, избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, находящихся на территории Новгородской области, и о количестве депутатов сформированных представительных органов муниципальных образований, а также решения Рабочей группы (правовой статус рабочей группы определен Избирательной комиссией Новгородской области внутренним актом) по определению числа лиц, необходимого для поддержки выдвижения кандидата на должность Губернатора Новгородской области, от 13.06.2017 № 12/2-6. Система «ГАЗ «Выборы»» не используется.
Таким образом, совершенная реализация избирательных прав граждан и выборных лиц органов местного самоуправления возможна только в условиях взаимообусловленности всей избирательной системы, конституционных прав и свобод граждан, коллективных субъектов избирательной системы, поскольку осуществление определенного права или свободы часто дополняется такими же действиями в отношении других прав или свобод.
Субъект избирательного права обладает избирательной правосубъектностью и может благодаря этому участвовать в конкретном избирательном правовом отношении.
Избирательная правоспособность и дееспособность, предусмотренная в избирательных законах субъектов федерации, в значительной мере не однородна