Программно-целевой и проектный подходы к организации отраслевых нормативно-правовых актов развития: «Энергетическая стратегия России на период до 2030 года»

В последнее десятилетие в России достаточно популярны программно-целевой и проектный подходы к организации отраслевых нормативно-правовых актов развития. Так, базовым документом, регулирующим всю энергетическую сферу, в том числе и нефтяную промышленность, является «Энергетическая стратегия России на период до 2030 года»:
Так, в соответствии с указанным документом, наиболее важными проблемами для эффективного роста российской нефтяной отрасли являются:
- низкий уровень конкурентоспособности отрасли и страны в целом, что обусловлено реализацией, в основном, экспортно-сырьевой ориентации развития экономики. Это, в свою очередь, приводит к усилению налогового давления и тарифному прессу на топливно-энергетический комплекс;
- снижение качества и общее истощение многих месторождений, разрабатываемых в России. Это влечет за собой значительный рост капитальных и технологических затрат со стороны предприятий отрасли;
- темп экономического роста, недостаточный для стабильного развития топливно-энергетической отрасли и инвестиций в её развитие;
- ввоз значительной доли оборудования для топливно-энергетической отрасли из-за рубежа, что связано с низкой долей импортозамещения в этом направлении.
Необходимость решения обозначенных проблем обусловлена ростом конкуренции на мировом нефтяном рынке, развитием и совершенствованием добычи новых нетрадиционных видов нефти (сланцевая нефть, нефтеносные пески и т.п.), что приводит к постепенному снижению себестоимости добычи нефти в США. Также происходит изменение структуры мировых поставок нефти и ее потребления. Снижение мировых цен на нефть по сравнению с рекордными 2008-2009 гг. приводит к расширению географии возможных поставок нефти, тем самым стирая изначальные границы традиционных маршрутов поставок нефти. По этим причинам на первый план выходит задача по оптимизации издержек предприятий нефтяной промышленности России.
Для оценки направлений и возможностей развития нефтяной отрасли в Энергетической стратегии сформулированы два сценария- консервативный и оптимистический, отражающие основные преимущества, вызовы и угрозы отечественной нефтяной промышленности.
Еще один основополагающий документ, устанавливающий стратегические ориентиры развития нефтяной промышленности в России, – это «Стратегия развития химического и нефтехимического комплекса на период до 2030 года», которая была утверждена приказом Министерства промышленности и торговли России и Министерства энергетики России от 8 апреля 2014 г. № 651/172.
В указанном документе проведен анализ российской химической и нефтехимической продукции, ее положения на мировых рынках и разработаны рекомендации по закреплению на международных площадках. Данный документ представляет интерес, поскольку нефтехимия может стать одним из драйверов для развития нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей отрасли.
В рамках выполнения основных положений Стратегии сформированы конкретные рекомендации по развитию данных отраслей. К ним можно отнести:
повышение инновационости производства и технологий нефтегазохимического комплекса, всесторонняя модернизация предприятий отрасли, а также реализация мероприятий по увеличению экономической эффективности и использованию энерго- и ресурсосберегающих технологий;
увеличение потенциала отрасли в рамках международной торговли и сотрудничества;
повышение активности предприятий отрасли в части разработки и реализации инноваций;
улучшения в области логистики и инфраструктуры предприятий отрасли;
реализация мер финансовой поддержки разработка мер финансовой поддержки предприятий нефтегазохимического комплекса.
Для достижения конкретных результатов и показателей, прописанных в Стратегии, Министерство энергетики Российской Федерации приняло важное решение о формировании 6 нефтегазохимических кластеров.
Помимо указанных стратегических документов, концептуально регулирующих основные направления деятельности предприятий нефтяной промышленности, также можно выделить такие нормативные источники, как Гражданский и Налоговый кодексы РФ, некоторые положения Таможенного кодекса РФ, Федеральные законы, в частности: «О недрах», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О естественных монополиях» , «О соглашениях о разделе продукции» и другие.
Наряду с нормативно-правовыми механизмами государственного отраслевого управления нефтяной промышленностью РФ можно также выделить и вторую группу- организационно-экономические механизмы.
Организационно-экономические механизмы государственного регулирования нефтяной промышленности представляют собой набор различных инструментов воздействия государства на субъектов отрасли, к которым можно отнести таможенные сборы, экспортные пошлины, налоговый режим и т.п.
Необходимо отметить, что в Российской Федерации практикуется монопольное изъятие и распоряжение природно-ресурсной рентой в условиях несовершенных рынков и скрытого субсидирования неэффективных энергоемких отраслей экономики в условиях усиления фискального давления на недропользователей и неэффективного распоряжения рентными доходами тормозит инновационное развитие страны.
Начиная с 2013 года предельная величина расходов федерального бюджета поставлена в зависимость от поступлений нефтегазовых доходов на основе среднегодовой стоимости нефти марки Urals. До февраля 2017 г. все нефтегазовые доходы федерального бюджета распределялись по трем направлениям- Резервный фонд до достижения 7% ВВП (нормативный показатель), Фонд национального благосостояния и замещение государственных заимствований.
Указанная схема распределения нефтегазовых доходов федерального бюджета получила название «бюджетного правила», суть которого заключается в нивелировании последствий значительных изменений мировых цен на сырьевые ресурсы. Сущность данной схемы заключается в том, что с учетом основных тенденций роста экономики формируются и темпы расхода. При этом также учитываются такие факторы, как баланс формируемого бюджета, а также долговые ограничения. То есть бюджетное правило ориентировано на несколько целей сразу и позволяет достаточно свободно совершать некоторые отклонения при условии из последующей и сбалансированной компенсации.
Новое бюджетное правило, которое реализуется с февраля 2017 г. по настоящее время, действует новое бюджетное правило, в соответствии с которым часть сверхдоходов от реализации нефти и газа, образованных за счет превышения фактических цен над прогнозными ценами, заложенными в бюджет, направляется на валютный рынок для покупки иностранной валюты. В случае обратной ситуации, т.е. отрицательного отклонения фактических цен на нефть от прогнозных, на валютный рынок должна поступать иностранная валюта для поддержания курса национальной валюты. Все это, по мнению законодателей, должно свести к минимуму колебания валютных курсах при существенных изменениях мировых цен на нефть.
В основе налогообложения предприятий нефтегазового комплекса РФ лежит налог на прибыль, как и для остальных отраслей со ставкой 20%, а также НДС. Кроме того, для предприятий нефтегазовой отрасли имеет большое значение специальное налогообложение, состоящее из специальных налогов, в частности:
- налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ);
- экспортные таможенные пошлины на нефть и нефтепродукты.
Несмотря на то, что НДПИ представляет собой классический рентный платеж, в настоящее время достаточно активно проходит дискуссия о степени эффективности налогообложения нефтяной промышленности через распределительные инструменты. Специальные таможенные экспортные пошлины на нефть, газ и нефтепродукты выполняют ряд важных функций, в частности, помимо непосредственно фискальной распределительную. На сегодняшний день с помощью экспортных пошлин происходит косвенное субсидирование отечественных потребителей в первую очередь бензина и дизельного топлива, поскольку внутренняя цена на указанные товары существенно ниже среднеевропейских цен

. Подобное субсидирование осуществляется также и российских нефтеперерабатывающих заводов в целях сохранения определённой нормы прибыли для существования возможности реализации планов по модернизации.
Ключевыми элементами организационно-правовой системы государственного отраслевого регулирования нефтяной промышленности являются таможенное администрирование и регулирование экспорта, контроль и координация цен на выпускаемую нефтяной промышленностью продукцию, налоговые режимы, льготы и преференции, общее макроэкономическое регулирование денежно-кредитной и фискальной политики.
Проанализируем систему налогообложения нефтяной промышленности Российской Федерации. Нужно обратить внимание на тот факт, что налоговая система сочетает в себе как базовые принципы, так и исключительно специальные налоговые режимы, характерные исключительно для организаций из сферы ТЭК. Одним из ключевых документов в указанной сфере является уже упоминавшийся Федеральный закон «О недрах» от 21.02.1992 №2395-1. Ст. 39 данного законодательного акта устанавливает необходимость уплаты таких платежей, как разовые, регулярные и сбор за участие в конкурсе (аукционе).
Далее рассмотрены особенности разовых платежей. Их основной особенностью является уплата только в случае наступления каких-либо определенных событий, которые были оговорены в лицензии. Это происходит в случае изменения границ участков добычи, которые были представлены в пользование. Законодательно определена минимальная величина данного платежа – она составляет 10% и более от общей величины налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), который рассчитывается исходя из среднегодовой мощности предприятия, занятого добычей. Особые условия установлены для предприятий, занятых добычей нефти и (или) газового конденсата, – для них минимальная величина данного платежа составляет 5% или более от общей величины НДПИ. Эти величины не являются окончательными, они окончательно устанавливаются по итогам аукционов или конкурсов. Кроме того, окончательные суммы платежей прописываются в лицензии на пользование недрами.
Пользователи недр также уплачивают целый ряд регулярных платежей, который зависят от вида работ, которые осуществляет предприятие, занятое добычей. Можно выделить следующие типы таких платежей:
- Получение исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых;
- Осуществление разведки месторождений полезных ископаемых;
- Проведение геологической оценку определенных участков недр, а также их пригодности для строительства и эксплуатации сооружений, которые не связаны непосредственно с добычей полезных ископаемых;
- Осуществление строительных и эксплуатационных проектов по возведению подземных сооружений (сюда не входят проекты по строительству инженерных сооружений, имеющих небольшую глубину залегания (до 5 метров)).
Исходя из положений гл. 26 Налогового кодекса Российской Федерации, в качестве налогоплательщиков НДПИ можно выделить как организации, так и предпринимателей при условии использования ими недр и добычи ими полезных ископаемых, которые являются объектом налогообложения. Полезные ископаемые, добытые из недр, которые находятся не на территории РФ, но под её юрисдикцией, также являются объектом налогообложения НДПИ.
В России по состоянию на август 2019 г. используется 17 различных видов ставок НДПИ. Например, при добыче добытой нефти (обессоленной, обезвоженной, стабилизированной) весом в 1 тонну взимается налог размером 919 рублей. При этом ряд условий может увеличить или уменьшить данную величину. Наиболее значимыми такими условиями являются:
- динамика мировых цен, которая отражается в ставке в виде увеличивающего коэффициента;
- особые условия, которые характеризуют условия добычи нефти и отражающиеся в виде корректирующего коэффициента.
Итак, к основным функциям налогообложения за пользование недрами для добычи полезных ископаемых относятся: фискальная, распределительная, регулирующая, стимулирующая и социальная. Однако, следует отметить, что фискальной функции данного вида платежей при налогообложении недропользования практически не уделяется внимания – Россия, в этом аспекте, характеризуется чрезмерной фискальной направленностью.
Платежи за пользование недрами для добычи полезных ископаемых имеют особое значение, учитывая то, что именно на них возложены такие функции, как выравнивание экономических условий хозяйствования добывающих предприятий, поощрения более рационального недропользования и централизации доли дохода государством на основе права собственности на природные ресурсы.
Таким образом, режимы и условия налогообложения добытых природных ресурсов зависят от отрасли, в которой функционирует недропользователь, объема разведанных полезных ископаемых и дополнительных (специфических) рисков. При определении размера природно-ресурсной ренты необходимо учитывать объем доходов и расходов на разработку и добычу, а также показатель нормальной прибыли инвестора с учетом достоверно оцененных рисков.
Другим направлением регулирования нефтегазового сектора является таможенное регулирование экспортно-ориентированных отраслей. Величина вывозных таможенных пошлин установлено решениями Правительства РФ. Период, на который рассчитываются ставки таможенных пошлин на сырую нефть сырую и другие отдельные категории товаров, составляет один месяц. Ставки начинают действовать с 1-го числа месяца, который следует за месяцем окончания периода мониторинга. С точки зрения законодательства они регулируются Постановлением Правительства РФ от 30 августа 2013 г. № 754 «Об утверждении ставок вывозных таможенных пошлин на товары, вывозимые из Российской Федерации за пределы государств-участников соглашений о Таможенном союзе, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». Исходя из этого Постановления величина пошлины на природный газ равна 30% от таможенной стоимости, а на сжиженный природный газ – 0%.
Возвращаясь к рассмотрению платежей за пользование недрами для добычи полезных ископаемых в России, необходимо обратить внимание на ряд проблемных аспектов. Сейчас наблюдается весьма несовершенное законодательство урегулирования налогообложения за пользование недрами для добычи полезных ископаемых, что не способствует справедливому и эффективному взысканию налога. Несмотря на вышеупомянутые проблемы, на законодательном уровне необходимо применить ряд мер, среди которых следует выделить: учет индивидуальных и экономических условий добычи полезных ископаемых, учет стадий разработки месторождений полезных ископаемых при исчислении размера налогового бремени, а также усовершенствование законодательного урегулирования вопроса налогообложения полезных ископаемых, подвергаются агломерации и учета чистого убытка, которого понесли горные предприятия при добыче полезных ископаемых.
Во-первых, это ненадлежащее состояние платности недропользования по основным видам полезных ископаемых. Существует необходимость дополнительной корректировки системы платежей с целью усиления их влияния на финансовый механизм и налоговую систему России.
Во-вторых, плата за пользование недрами является определенным отражением политики государства по использованию ресурсного потенциала. Однако, она не может быть фискальным инструментом изъятия сверхприбылей в нефтедобывающей сфере. На фоне цикличности ценообразования абсолютный уровень платежей оказывается очень чувствительным для экономики предприятий данной отрасли и не может соответственно строго контролироваться.
В-третьих, необходимо иметь в виду, что в случае предоставления государством преференций недропользователям во время кризисных или конъюнктурных спадов, государство должно также принимать участие в их сверхприбылях в периоды благоприятной рыночной ситуации