Правовая природа административных процедур рассмотрения материалов налоговой проверки и вынесения решения

1. Признаки административных процедур рассмотрения материалов налоговой проверки и вынесения решения.
Объективный процесс формирования административно-процессуального права как самостоятельной отрасли российского права привел к появлению множества научных интерпретаций сущности административного процесса и еще большего количества подходов к сущности административных процедур. В научной среде продолжаются острые дискуссии по различным нюансам административного права, в том числе такого административно-правового явления, как «административная процедура», ее специфики и соотношению с административным процессом, а также по проблемам осуществления административных процедур и выявления путей их нормативно-правового регулирования. Таким образом, процесс административного управления и соотношение административных процедур с этим процессом в настоящее время является одной из наиболее актуальных проблем теории российского права.
В настоящее время сложились несколько основных подходов к сущности административных процедур, в рамках которых административная процедура рассматривается как:
- юридический процесс реализации управленческой компетенции органа государственного управления;
- деятельность органов государственного управления по применению нормы административного права (т.е. является правоприменительной);
- формализованный «порядок совершения исполнительно-распорядительных действий уполномоченными административными органами»;
- элемент процессуально-правовых средств, образующих механизм процессуально-правового регулирования общественных отношений.
Несмотря на такой разброс подходов, все авторы признают, что административная процедура представляет собой установленный нормами права порядок деятельности субъекта, но указанный порядок деятельности может осуществляться как в рамках административного производства, так и в рамках административного процесса.
В правовой литературе в качестве признаков юридической процедуры называются следующие:
- закрепление за совокупностью действий субъектов права наименования процедуры;
- содержание (обязательная последовательность строго установленных действий);
- наличие обязательных правовых последствий процедуры, изменяющих, отменяющих или устанавливающих права и обязанности субъектов процедур.
Важным признаком юридической процедуры является ее предварительная официальная определенность (формальная определенность). Предварительную официальную определенность юридической процедуры чаще всего связывают с ее установлением в нормативных правовых актах, где наиболее значимыми являются процедурные нормы, гарантирующие соблюдение фундаментальных прав человека.
Проанализируем, характерны ли признаки административных процедур рассмотрения материалов налоговой проверки и вынесения решения для административных процедур в принципе.
Указанная административная процедура носит процессуальный характер, сходный с производством по делам об административных правонарушениях, и регулируется ст.101 Налогового Кодекса Российской Федерации.
С точки зрения формального аспекта административная процедура складывается из следующих элементов:
- нормы административного права, закрепляющие административную процедуру;
- субъекты административного права и их компетенция;
- цель административной процедуры и предопределяемые ею задачи и функции, реализуемые в рамках данной процедуры.
С точки зрения деятельного аспекта административная процедура складывается из следующих этапов осуществления нормативно-правового предписания, в которых находит свое выражение рассматриваемая форма деятельности органов или должностных лиц исполнительной власти:
- формирование потребности или необходимости осуществления материально-правовой компетенции органа или должностного лица исполнительной власти;
- совершение юридически значимых действий, направленных на реализацию субъективного права и исполнение юридической обязанности субъекта государственного управления;
- вынесение юридически значимого акта (документа или действия), являющегося итогом осуществления административной процедуры; данный акт может выступать юридическим фактом, порождающим возможность осуществить иную административную процедуру и т.д.
Согласно п.1 ст.101 Налогового кодекса РФ рассмотрение материалов налоговой проверки осуществляется руководителем налоговой инспекции, проводившей соответствующую налоговую проверку, либо его заместителем. По результатам рассмотрения материалов налоговой проверки руководитель или его заместитель принимает решение о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности, либо об отказе в привлечении (п.7 ст.101 Налогового кодекса РФ).
Процедура рассмотрения материалов налоговой проверки состоит из следующих этапов:
- проведение руководителем налоговой инспекции подготовительных мероприятий, которые включают в себя: представление и оглашение материалов налоговой проверки, проверку явки всех приглашенных на рассмотрение лиц, проверку полномочий должностных лиц и представителей проверяемой организации-налогоплательщика, разъяснение присутствующим на рассмотрении лицам их прав и обязанностей (п.3 ст.101 НК РФ);
- исследование материалов налоговой проверки (п.4, п.5 ст.101 НК РФ). На данном этапе руководитель налоговой инспекции или его заместитель устанавливают факты нарушения налогового законодательства, наличие оснований для привлечения к налоговой ответственности, а также наличие у налогоплательщика обстоятельств смягчающих или отягчающих его ответственность (ст.111-112 НК РФ);
- вынесение решения руководителем налоговой инспекции или его заместителем по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки о привлечении, либо от отказе в привлечении проверяемого налогоплательщика к ответственности (п.7 ст.101 НК РФ).
Таким образом, можно сделать следующий вывод. Административная процедура рассмотрения материалов налоговой проверки и вынесения решения обладает характерными признаками административных юридических процедур. Она закреплена в нормативных правовых актах, содержит обязательную последовательность строго установленных действий; и ее результатом является наличие обязательных правовых последствий (вынесение юридически значимого акта, который порождает возможность осуществить иную административную процедуру)

. Административная процедура в формальном и деятельном аспектах складывается из элементов и стадий (этапов), позволяющих отразить содержание и последовательность ее осуществления.
2. Функции административных процедур рассмотрения материалов налоговой проверки и вынесения решения.
Одними из наиболее значимых и основополагающих функций административных процедур являются следующие:
- совершенствование деятельности государственного аппарата;
- учет интересов граждан;
- легитимация власти.
Данный перечень функций, приведенный в работе М.А. Штатиной, не является закрытым, но приведенные функции представляются одними из наиболее значимых для категории административных процедур.
Кроме этого, в рамках правоприменительной практики административные процедуры находят отражение повсеместно в деятельности абсолютного большинства органов исполнительной власти РФ. Так, административные процедуры являются средством реализации предоставленных полномочий ряду субъектов в рамках осуществления ими определенного рода деятельности.
В частности, административные процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки и вынесения решения являются средством реализации полномочий налоговых органов как органов исполнительной власти по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах. Помимо этого, указанные административные процедуры несут важнейшую функцию защиты прав налогоплательщиков, поскольку регулирование налоговых отношений должно осуществляться так, чтобы не создавались условия для нарушения конституционно-гарантированных прав и законных интересов налогоплательщиков.
В юридической науке неоднократно предпринималась попытка разделить административные процедуры на виды по ряду специальных критериев. Поиск научно обоснованных критериев классификации административных процедур позволяет всесторонне и многоаспектно показать все многообразие рассматриваемых явлений в рамках современного административного процесса.
Выделяют следующие основные критерии и виды административных процедур:
1. По функциям права выделяют регулятивные (позитивные) и охранительные (юрисдикционные) административные процедуры.
Позитивные административные процедуры регулируют правомерное поведение субъектов административного права. Юрисдикционные закрепляют порядок деятельности публичной администрации при реагировании на противоправное поведение (в широком смысле можно говорить о процедурах применения всех принудительных административных мер, как наказательных, так и профилактических, пресекательных; в узком смысле речь идет о процедурах привлечения к административной ответственности).
2. По юридической природе результата выделяют нормотворческие и правоприменительные административные процедуры.
Цель нормотворческих процедур – разработка и принятие нормативно-правового акта, в то время как правоприменительные административные процедуры ориентированы на разработку, принятие и исполнение индивидуальных административных актов. Субъектами первых выступает преимущественно публичная администрация (но лишь те исполнительные органы, что наделены нормотворческими полномочиями). Участниками же правоприменительных процедур выступают как властные субъекты (органы исполнительной власти, их должностные лица), так и невластные субъекты – адресаты будущего акта, иные заинтересованные лица, вспомогательные участники (специалисты, эксперты и т.д.).
Правоприменительные процедуры могут возбуждаться по инициативе как публичной администрации, так и невластных субъектов. Нормотворческие процедуры возбуждаются исключительно по инициативе органов исполнительной власти, должностных лиц, наделенных соответствующим полномочием. Стадия рассмотрения дела является основной для правоприменительных административных процедур, именно здесь происходит реализация основных прав и обязанностей их участников. В нормотворческих процедурах нет административного дела, здесь идет работа над проектом нормативного акта. Такая деятельность носит преимущественно внутриорганизационный характер, общественность просто ставится перед фактом разработанного органом исполнительной власти нормативным актом. Тем не менее, в последние годы в российском административном праве произошли очень важные трансформации, повысившие открытость нормотворческих процедур.
Правоприменительные процедуры, как правило, завершаются принятием индивидуального административного акта. В нормотворческих процедурах принятое решение – нормативный акт.
Стадии пересмотра (обжалования) и исполнения для нормотворческих процедур (в отличие от большинства правоприменительных) не актуальны. Стадия пересмотра в правоприменительных процедурах играет важную роль; индивидуальные акты могут быть пересмотрены по инициативе как самой публичной администрации, так и невластных лиц, чей правовой статус они затронули (в последнем случае речь идет об обжаловании).
В нормотворческих процедурах стадия административного (внесудебного) пересмотра возможна, но лишь по инициативе органов исполнительной власти. Граждане, организации во внесудебном порядке нормативно-правовой акт оспорить не могут.
3. По направленности выделяют внешнеуправленческие и внутриаппаратные процедуры.
Внешнеуправленческие административные процедуры реализуются ради принятия административного акта, влекущего правовые последствия для организационно не подчиненных публичной администрации лиц. Внутриаппаратные процедуры затрагивают права и обязанности лишь организационно соподчиненных субъектов.
4. По управленческим функциям и сферам их реализации в исследовательской литературе выделяются различные группы процедур. Так, по мнению И.М. Лазарева, можно говорить о следующих процедурах: правопредоставительные; связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями; лицензионно-разрешительные; регистрационные; контрольно-надзорные; государственно-поощрительные.
Н.Г. Салищева выделяет административные процедуры: по рассмотрению заявлений и предложений граждан в органах публичной власти; лицензионно-разрешительные; регистрационные; по предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; контрольно-надзорные; по оказанию государственных услуг; прохождения государственной службы.
5