Осуществление права собственности муниципальными образованиями посредством деятельности муниципальных предприятий и учреждений

В собственности поселений находится имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, установленных статьей 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления «. К такому имуществу относятся объекты дорожного хозяйства, жилье, детские и спортивные площадки, памятники истории, объекты коммунальной инфраструктуры, уличного освещения и др.
Данный вопрос становиться особенно актуальным, так как в целом по Российской Федерации исполнение бюджетов городских и сельских поселений осуществляется с дефицитом. У поселений недостаточно средств для выполнения в полном объеме и своевременного проведения работ по содержанию и ремонту муниципального имущества. Это может привести к ухудшению качества жизни, снижению качества предоставляемых муниципальных услуг и даже угрозе жизни и здоровью населения поселений. Например, несвоевременный ремонт детских площадок может привести к трагическим последствиям для здоровья ребенка, который на ней играет.
В связи с изложенным вопрос повышения качества управления муниципальным имуществом поселения, позволяющего не только повысить доходы местного бюджета, но также обеспечить высокое качество жизни населения, предоставление муниципальных услуг в поселении, становится особенно актуальным и требует оперативного принятия соответствующих управленческих решений.
Организационно-правовые формы муниципальных предприятий и учреждений, переданных в муниципальную собственность, строго определяются действующим законодательством. Так, Федеральный закон от 14.11.2002 № 161 - ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях « (далее-Закон об унитарных предприятиях) предусматривает возможность создания публичным собственником унитарных предприятий, имущество которых закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Муниципальные унитарные предприятия и учреждения не являются собственниками какого-либо имущества, закрепленного за ними учредителем, или того, что было приобретено в ходе их хозяйственной деятельности, и, как уже говорилось выше, имеют ограниченные вещные права в виде хозяйственного ведения и оперативного управления.
Большое значение, даже с учетом новых норм, установленных главой 4 Гражданского кодекса, имеют подзаконные правовые акты, которые в основном посвящены типовым правилам и рекомендациям для предприятий и учреждений федерального уровня. В отношении учреждений, учитывая факт признания недействительным параграфа 5 главы 4 ГК РФ с 01.09. 2014 года, все же сложно переоценить значение судебной практики, в частности Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации «, Постановления Пленума ВАС РФ от 19.04.2007 № 23 «О внесении дополнения в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации «.
Согласно ст. 113 ГК РФ унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Вопрос о целесообразности сохранения такой организационно-правовой формы, как унитарные предприятия, ставился и в Концепции развития законодательства о юридических лицах. Так, в п. 1.5 параграфа 2 подраздела 7 раздела 2 Концепции отмечалось, что наличие такого рода юридических лиц не соответствует основополагающим принципам правопорядка, основанного на рыночной организации хозяйства.
Основными причинами создания государственного или муниципального унитарного предприятия, в том числе казенного, являются соображения безопасности, которые препятствуют приватизации подобных предприятий. Речь, в частности, идет о специфическом характере выпускаемой ими продукции или оказываемых ими услуг. Это могут быть товары или услуги, связанные с обеспечением обороноспособности страны, обеспечивающие потребности самих публичных образований либо направленные на обеспечение жизнедеятельности огромных масс населения (как это происходит в случае с метрополитенами).
Следует отметить, что в п. 11.1 Концепции гражданского законодательства указано, что необходимо устранить существующий в законодательстве дуализм прав на управление имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности, оставив только одно право - право оперативного управления. При этом следует учитывать, что законодатель еще не осуществлял изменения законодательства, регулирующего вещные права. Эти изменения предполагают как введение новых разновидностей вещных прав, так и ликвидацию ранее существовавших. Однако, очевидно, что указанная рекомендация Концепции не будет реализована, поскольку законодатель сохранил само понятие унитарных предприятий, которые и являются субъектами права хозяйственного ведения.
Изначально это право называлось правом полного хозяйственного ведения, и появилось оно в законодательстве в начале 90-х. Однако впоследствии законодатель отказался от конструкции права полного хозяйственного ведения в пользу просто хозяйственного ведения. Это было обусловлено тем, что субъекты права полного хозяйственного ведения имели по существу те же правомочия, что и собственник, однако при этом не несли ответственности за свои действия, что приводило к злоупотреблениям.
Право хозяйственного ведения имеет ограниченный и зависимый от права собственности характер. Зависимый характер права хозяйственного ведения заключается в том, что публичные образования, будучи собственником имущества, переданного в хозяйственное ведение, определяют объем правомочий, составляющих это право, их границы, имеют право в определенных случаях вторгаться в имущественное право предприятия: изымать имущество, изменить целевое назначение имущества, распределять доходы.
В Постановлении ФАС Уральского округа от 12.05.2011 № Ф09-4649/10-С6 по делу № А34-8599/2009 суд указал на то, что право хозяйственного ведения на объекты недвижимого имущества возникает с момента его государственной регистрации. Собственник настаивал на правомерности изъятия муниципального имущества унитарного предприятия на основании распоряжения исполнительного органа местного самоуправления и исходил из убеждения о том, что право хозяйственного ведения с момента передачи его собственнику на основании такого административного акта прекращается. Суд счел эти доводы юридически безразличны, поскольку установлено, что право хозяйственного ведения на спорные объекты недвижимости в установленном порядке не зарегистрировано муниципальных образований определяют порядок составления, утверждения и установления показателей планов финансово-хозяйственной деятельности (программ) УП. Такие программы утверждаются собственником в целях повышения эффективности использования и сохранности муниципального имущества, а также контроль за финансовой и хозяйственной деятельностью унитарных предприятий и представляют бизнес-план на предстоящий период развития предприятия. Утверждая такие программы развития, собственник также определяет механизм их финансирования, тем самым принимая на себя соответствующие обязательства.
Судебная практика также приводит к выводу, что последующее одобрение сделки унитарного предприятия владельцем рассматривается судами как получение его согласия. Однако, на наш взгляд, норма о необходимости получения согласия собственника на указанные в законе сделки не должна быть абсолютизирована. Она также должна осуществляться исключительно в рамках закона.
Так, ФАС Волго-Вятского округа в постановлении от 15.04.2011 г. указал, что добровольный отказ предприятия от имущества, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения, не допускается независимо от согласия собственника в силу Закона об унитарных предприятиях, который прямо обязывает предприятие распоряжаться своим имуществом только в пределах, что не лишает его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом.
Право хозяйственного ведения имущества в силу статьи 216 ГК РФ является одним из вещных прав наряду с правом собственности.
В соответствии со ст. 294 ГК РФ Государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит направе хозяйственного ведения , владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим Кодексом.
Основания изъятия имущества из хозяйственного ведения предусматриваются ст. 299 ГК РФ.
Согласно п. 3 ст. 299 ГК РФ Право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, прекращаются по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника.
Статья 295 ГК РФ определяет права собственника в отношении имущества , находящегося в хозяйственном ведении .
При этом ГК РФ не предоставляет собственнику имущества унитарного предприятия , образованного на праве хозяйственного ведения , прав изымать у него имущество .
Кроме того, добровольный отказ предприятии от имущества , закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения , недопускается в силу положений п

. 3 ст. 18 ФЗ от 14.11.2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», который прямо обязывает предприятие распоряжаться своим имуществом только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены его уставом.
В силу ст. 294, ст. 295 Гражданского кодекса РФ, ст. 17 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях « муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения , владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим Кодексом. Собственники имущества, находящегося в хозяйственном ведении , в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия , определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия , осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества , а также имеет право на получение части прибыли от использования имущества , находящегося в хозяйственном ведении предприятия . Предприятие невправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника, а остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.
Согласно п. 1 и п. 3 ст. 299 Гражданского кодекса РФ право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества , если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом прекращаются по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Кодексом (ст. 235 Гражданского кодекса РФ), другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника.
Комитеты по управлению имуществом, фонды имущества были созданы и в муниципальных образованиях для выполнения аналогичных задач и функций на территории муниципального района. Они являлись юридическими лицами, структурными подразделениями администрации района. В то время, как правило, председатель комитета по управлению имуществом района по должности был заместителем главы (администрации) района. У комитетов по управлению имуществом района было негласное «двойное» подчинение - главе (администрации) района и соответствующему вышестоящему комитету по управлению имуществом области, в структуру которого официально они не входили, однако обращались.
Таким образом, взаимоотношения между унитарными предприятиями и их собственниками, в том числе отношения, связанные с использованием муниципального имущества, должны регулироваться нормами гражданского законодательства. Последнее, в свою очередь, дает право собственнику на часть прибыли унитарного предприятия независимо от того, каким образом предприятие получает эту прибыль: путем сдачи в аренду имущества или иным образом. БК Российской Федерации должен применяться только к тем правоотношениям, которые прямо указаны в статье. 1 БК РФ, в том числе в части определения объема доходов собственника унитарного предприятия. Представляется, что судам необходимо обратить внимание на такую разницу в правовой природе возникающих правоотношений, а также в определениях «доход» и «прибыль». Доход должен поступать в хозяйственное управление унитарных предприятий, которое в силу прямых указаний ст. 215, 294 ГК РФ имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом. После вычета из полученных доходов всех расходов, включая налоговые платежи, часть прибыли в размере, определенном местными органами власти в соответствии со статьей 17 Закона об унитарных предприятиях, передается собственнику. Поэтому требования собственника о перечислении ему доходов унитарного предприятия в полном объеме следует считать незаконными и необоснованными.
Реализуя право муниципальной собственности через кооперацию унитарных предприятий, муниципалитет становится субъектом ответственности, размер которой варьируется в зависимости от прав, на которые имущество передается собственником: хозяйственного ведения или оперативного управления. В первом случае собственник не несет ответственности по обязательствам унитарных предприятий. В отношении предприятия, основанного на праве оперативного управления, собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия в случае недостаточности его имущества. Такой характер ответственности собственника исключает возможность признания госкомпаний банкротами и не требует формирования уставного фонда, который во всех коммерческих организациях выполняет роль гарантии прав кредиторов.
Муниципальные государственные предприятия, основанные на праве оперативного управления, отличаются не только характером ответственности собственника. Их создание обусловлено более узкими целями, необходимость участия в гражданском обороте таких предприятий еще более ограничена. Отсюда целевой характер использования имущества, закрепленного за ним собственником и обязательное утверждение смет доходов и расходов для государственного предприятия. Согласно Федеральному закону от 28.12.2013№. 396-Ф «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» создаются муниципальные государственные предприятия, в том числе если преобладающая или значительная часть производимой ими продукции, выполняемые работы, оказываемые услуги предназначены для удовлетворения муниципальных нужд. Думается, это лишний раз доказывает их зависимость от владельца персонажа.
В отличие от юридических лиц, основанных на корпоративных принципах, муниципальные учреждения по своей правовой природе позволяют собственнику сохранить права на имущество, которое передается учреждению. Передача собственником имущества и его последующее использование учреждением всегда направлены на достижение общеполезных целей, поэтому принцип целевого использования имущества для учреждения является основополагающим. Поскольку эти юридические лица как государственные предприятия основаны на праве оперативного управления, собственник вправе изъять излишнее, неиспользованное или используемое для иных целей имущество, закрепленное за ним для учреждения или приобретенное организацией за счет средств, выделенных ему собственником для приобретения этого имущества.
Таким образом, собственник имеет право распоряжаться по своему усмотрению только тем имуществом, которое изъято у учреждения. Если это имущество не было изъято собственником, он не имеет права распоряжаться им, несмотря на согласие учреждения. Пристальное внимание ученых к учреждениям за последние годы было вызвано, прежде всего, принятием Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», который предусматривает создание нового типа государственных и муниципальных учреждений - автономных учреждений. Вслед за ним, Федеральным законом от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также для уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений, разделил всех государственных и муниципальных учреждений на бюджетные и автономные. В свою очередь, Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с улучшением правового статуса государственных (муниципальных) учреждений» государственные и муниципальные учреждения разделены на отдельные виды: автономные, бюджетные и государственные, а также внесены изменения в ряд нормативных правовых актов. Такая типизация стала возможной в связи с введением нового типа института - государственных институтов по закону №. 83, а также изменения правового статуса ранее существовавших бюджетных учреждений.
Автономное учреждение самостоятельно распоряжается принадлежащим ему имуществом на праве оперативного управления, в том числе недвижимостью. Исключение составляет недвижимость и особо ценное движимое имущество, закрепленное за ней учредителем или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем