Интегрированный подход к исследованию политического управления

Теории управления в политологии формируются в несколько этапов. Данный процесс начался еще в последних десятилетиях XIX – начале XX вв. и протекал во время дифференциации социальных и гуманитарных наук, связывался с выделением таких самостоятельных отраслей науки как социология, политология, экономика, эти теории по большему счету и были сформированы на стыке вышеперечисленных дисциплин.
Наибольший вклад в развитие принципов теории государственного управления внес немецкий ученый – М. Вебер, именно он рассматривал установки и концепции государства в качестве основного субъекта власти и политики, бюрократии и государственного аппарата:
Изначально произошло формирование теории административного управления как отдельного направления научной мысли, здесь особую роль сыграли установки Вебера по отношению к природе государства и его роли в регулировании общественных процессов. Так, государство понималось ученым, прежде всего, как выстраивание отношения людей к господству над людьми, которое упиралось на законное насилие как на средство;
Также важное значение в теории государственного управления придается институту бюрократии, который понимался Вебером как историческое явление, возникшее одновременно с созданием первой модели национального государства – бюрократия представляет продукт капиталистической экономики.
Важно также отметить особую роль французских исследователей в разработке отдельных аспектов теории государственного управления, которая рассматривалась ими через призму конституционного права. В целом, система государственного управления не была выделена ими как самостоятельное явление, а рассматривалась как способ прояснения отдельных принципов и форм организации деятельности государственно-политических институтов.
Еще одним географическим центром развития теории государственного управления стала Великобритания, наибольшую роль в развитии данной дисциплины сыграли такие ученые как Э. Баркер, Д. Коул, У. робсон и другие. Также интересными являются и результаты работы американского ученого У. Уилсона, который считает, что наука управления может внести значительную лепту в совершенствование деятельности правительства, усовершенствовать порядок организации управления. Он ввел в действие теорию административной эффективности, основная идея которой заключалась в возможности использования в системе государственного управления наиболее эффективных методов, позаимствованных у системы бизнеса и корпоративного управления. Ученый пытался провести синтез бюрократии и институтов демократии, утверждая, что взаимоотношения администрации, которая приводит законы в действие и власти, которая такие законы создает – одна из основ государственной системы. Уилсон предлагал разделить политику и управление, предполагая, что этот шаг освободит государственный аппарат от коррупции, выведет управление как науку из сугубо теоретических идей на практику и применение результатов исследования.
В 20-50-е годы XX в. теория управления продолжила свое развитие новыми прорывами, основными фундаментальными исследованиями в этой области занимались Дж. Муни, А. Рейли, Л. Галика, Л. Урвика. Особо выделились также и работы Дж. М. Кейнса, которые обусловили дальнейшее совершенствование государственного регулирования экономики. Кейн анализировал экономическое развитие страны и влияние, которое оказывают на него отдельные явления с точки зрения макроэкономического подхода, то есть, он проводил изучение экономики как целостной системы. В своих работах Кейнс высказывал резкую критику в отношении рыночного типа экономики, считая, что она подвержена кризисам и безработице. Для решения данной проблемы он предложил выработать программу антикризисной политики и политики полной занятости трудоспособного населения, что стало основой для развития идеи сбалансированной концепции экономической системы, регулируемой со стороны рынка и государства. В контексте данной идеи государство должно было выполнять функции по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рынка, в том числе, осуществляя перераспределение доходов в пользу бедных слоев населения посредством инструмента прогрессивного налогообложения, а также развивая бесплатную систему образования, здравоохранения для предотвращения социальных потрясений.
Активность американских ученых в развитии научного направления и теории управления поспособствовала развитию идей теории административного управления, формированию на этой основе школ научного управления – классической (Ф. Тейлор, Г. Форд разделяли общее убеждение о том, что система государственного управления должна быть направлена на достижение максимальных результатов при минимальных затратах, основными средствами данной деятельности должны были стать единство распоряжений, делегирование ответственности, корпоративный дух и др.) и школы человеческих отношений.
Развивались идеи рассмотрения управления как механизма достижения целей с максимальной эффективностью и минимальных ресурсах в работах А. Файюля, который остро ставил проблемы организованной подготовки кадров в системе управления, им была также сформулирована собственная теория управления, которая основывалась на следующих группах управленческих функций: коммерческие, технические, финансовые, страховые, бухгалтерские, административные. Наибольшее значение ученый придавал развитию именно административных функций, рассчитывая, что они позволяют разработать общую программу функционирования населения, набора кадров, координации усилий ведомств. Основными принципами такой системы управления должны были стать:
Разделение труда, которое создает возможности по увеличению объема и качества производимой продукции при наличии одинаковых затрат и приложении одних и тех же усилий;
Право на передачу распоряжений и делегирование полномочий, а также обязанность по выполнению таких распоряжений;
Дисциплина и послушание – соблюдение правил выстраивания взаимоотношений между организацией и персоналом;
Единство руководства определяющее, что для реализации комплекса операций и действий, которые имеют единую цель, требуется один руководитель и единая программа действий;
Подчинение интересов отдельных граждан интересам государства;
Справедливое вознаграждение сотрудников – механизм стимулирования трудолюбия и инициативности;
Централизация;
Иерархия в руководящем звене организации – строгое подчинение и выполнение приказов должностных лиц вышестоящих уровней;
Четкое разграничение полномочий и функций каждого сотрудника организации;
Правосудие, которое позволяет сочетать начала доброжелательности с правосознанием;
Исключение текучести кадров;
Активность и инициатива сотрудников;
Сплоченность коллектива – основное условие жизнеспособности и эффективности работы организации.
Все вышеперечисленные принципы были в последующем сформулированы как идеи школы научного менеджмента, особое внимание представители данной школы уделяли именно личностным, профессиональным, физическим характеристикам сотрудников, которые становились основным звеном, определяющим фактор производства, данный подход в действительности позволил увеличивать производительность труда

. Данные принципы получили свое развитие также в процессе реформирования института государственной службы США – анализировались трудовые процессы в системе государственного управления, проводилась классификация должностей государственных служащих.
Однако в результате развития концепций научного управления, все же, можно сделать вывод, что они не нашли фундаментального применения в процессе реформирования работы государственных учреждений, ведь основным недостатком данной школы является то, что когда речь шла об использовании человеческого фактора в полной мере они показывали свою слабину. Данные противоречия старалась разрешить упоминаемая ранее школа человеческих отношений, которая акцентировала внимание на том, что описание полномочий государственной власти тем не менее тесно связано с работой людей, их роль, опыт, функции во многом зависят от реализации тех ролей и функций, которые закладываются в государственно-политическую систему в целом, а в том числе и в систему управления. Представителями данного направления научной мысли принято считать – М. Фолле, А. Маслоу, Э. Майо, У. Мерфи и некоторых других, которые делали особый акцент в процессе повышения производительности организации на установление гармоничного психологического климата в коллективе и в повышении мотивации сотрудников.
Э. Майло, в частности, представлял себе работников не как отдельных, самостоятельных и изолированных друг от друга индивидов, а как группу, которая обладает своим собственным набором ценностей, норм, способов функционирования и выстраивает специфический вид отношений с окружающей действительностью. Иными словами, человеческий фактор приобретает значение главного элемента, обеспечивающего функционирование организации, а в том числе и системы государственного управления.
Следующим периодом развития теории государственного управления можно считать период 50-х годов XX века, когда произошло развитие идей теории государственного управления, поведенческого, системного, структурно-функционального анализа. В данный временной период передовые исследования проводили американские, английские, французские и немецкие научные школы, наибольший вклад внесли такие ученые как Парсонс Т., В. Томпсон, Д. Истон, Г. Алмонд и прочие. В своих работах представители научного сообщества делали основной акцент на изучение факторов, определяющих процесс интеграции и стабильности системы государственного управления. Рассмотрим основные разработанные подходы к государственному управлению в данный период:
Структурно-функциональный подход опирался на выявление структурных и функциональных элементов социального взаимодействия как объектов изучения, что предполагало исследование их статуса и роли в системе государственного управления. Так, чтобы определить вклад отдельного индивида – представителя социальной группы в развитие государственного управления, требовалось установить, каким образом он может влиять на выполнение управленческих функций;
Социально-инженерный подход продолжает традиции идеи научного менеджмента и его представители пытаются выявить подход, позволяющий найти наиболее гармоничную модель государственного управления и рационально решить проблемы в обществе через реформирование и совершенствование механизма решения проблем;
Гуманитарный подход отчасти формируется на основе идей школы человеческих отношений. Представители данного подхода считали, что бюрократизация, негибкость механизмов принятия политических решений, приводит к снижению результативности этих систем, невозможность их реагировать на потребности и проблемы, принимать по ним решение. Данная позиция ученых резко критиковала существующие формы и методы государственного управления, что наталкивало на идею придания особой значимости человеческим факторам в управлении. Гуманитарная идея формировалась под эгидой следующих основных начал:
Представлялось, что наиболее оптимально произвести смещение акцента на человека и его ценности, права, которые соблюдаются в мировом сообществе;
Требовалось обеспечить переход к модели социального государства;
Изучалась необходимость формирования правового государства;
Считалось, что объединение государств для решения глобальных проблем является необходимым элементом функционирования;
Представители подхода представляли идеи о необходимости построить государственные системы на основе демократических принципов;
Системный подход опирался на идею государственного управления как на единую систему, в которой наиболее интересным элементом являлся комплекс индивидуальных взаимосвязей и взаимозависимостей, а также особенности взаимодействия системы с окружающей действительностью, обществом